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《教育部等11部门关于推进中小学生研学旅行的意见》（教基一[2016]8号）要求，学校委托开展研学的，要与有资质、信誉好的委托企业或机构签订协议书，旅游部门负责审核委托开展研学旅行的企业或机构准入条件。但该文件并未对资质要求做出具体规定。我国法律法规目前也没有对研学活动承办单位资质的明确规定，为筛选甄别合适的研学机构带来了一些困难。

但从中央和地方的规范性文件以及各地实践情况来看，研学旅行活动的承办机构应是旅行社，或者最好委托有相关旅游业务许可的机构承办。家长可以选择本省份或者目的地省份认可的研学机构推荐名单上的研学机构，以减小风险。

根据《旅游法》第28、29条，设立旅行社经营境内外旅游业务应当取得旅游主管部门的许可。[7]国家旅游局发布的《研学旅行服务规范》(LB/T054-2016）明确研学旅行承办方为“与研学旅行主办方签订合同，提供教育旅游服务的旅行社”。教育部2014年发布的《中小学学生赴境外研学旅行活动指南(试行)》也指出“境外研学旅行需委托旅行社办理出境手续、安排境外食宿等事项的，应选择国家旅游局许可经营出境旅游业务的旅行社。”可见承办研学旅行活动，处理研学相关旅游事务的机构需要是有资质的旅行社。

各省对于研学机构的资质要求也多为符合条件的旅行社。湖北省要求研学旅行服务单位需要是《湖北省旅行社等级的划分与评定》3A级及以上等级管理及服务标准的旅行社。[8]青海省虽然没有明确研学旅行机构必须是旅行社，但也要求研学旅行机构应当具备与培训类别、层次及规模相适应的专业队伍，并由文旅厅对研学旅行机构进行审批公示。[9]江西省《中小学研学旅行》标准要求研学机构需要是依法注册的具有2A级及以上等级的旅行社。[10]

北京、长春、南昌、南宁、长沙、青岛等地政府关于研学的文件均要求学校委托的研学承办单位应当具备国家旅游局《研学旅行服务规范》（LB/T　　054-2016）所规定的旅行社行业资质。[11]重庆、四川、宁波等地消费者权益委员会也提醒消费者注意承办方是否取得了由文旅部门颁发的旅行社业务经营许可证，或以培训为目的学科营是否已经取得教育行政部门的相关许可。如未取得相关许可或经营者以商业机密为由不能提供让消费者进行查证的，建议谨慎选择。[12]

所以，研学活动承办方应受到《旅游法》规制并获取相应资质。如果相关机构既没有相关资质，也没有委托有资质的旅行社承办活动，我们不建议家长为孩子报名该活动。

（1）意外险的购买

孩子在研学途中的人身安全风险主要来源于三个方面：第一，意外受伤风险，如磕伤、烧烫伤、骨折、蚊虫叮咬、溺水、突发事件等；第二，突发疾病风险，如中暑、感冒、急性肠胃炎、食物中毒等；第三，交通运输风险，如交通事故等。[14]

意外险是预防风险的重要保障措施之一，在研学旅行活动的过程中，如果孩子发生承保范围内的意外，保险公司将对此进行赔付。家长应主动询问意外险的承保范围（需要包含以上三类安全风险）、保险期限（需要包含研学全程）、保障额度和受益人等信息。

风险举例：

Eg1：“乙方为每名学员购买保XX万元人身意外保险。在保险有效期内发生保险事故时，乙方应及时取得与事故相关的有效凭证，并协助被保险人向承保的保险公司索赔。”

条款仅说明投保了意外险，但是承保范围、保险期限、不同保险事故的保险额度并未给予明确说明，家长需进一步询问了解。

Eg2：“乙方为营员购买夏令营团队意外伤害保险，甲方参团营员或甲方监护人同意该保险的受益人为乙方。但该保险的赔偿应当用于乙方对甲方参团人员依法承担的责任赔偿。该保险是否能够获得赔偿，以保险合同的约定为准。”

研学机构将自己设为保险赔付的受益人，并将这一款额仅用于“乙方对甲方参团人员依法承担的责任赔偿”，这实际上可能缩小意外险的赔偿范围。家长需要进一步沟通明确孩子在责任赔偿外的意外（如水土不服、感冒中暑等）是否可以获得保险理赔。

最好的方式是家长通过研学机构取得保险合同条款，了解相关保险事项后再决定是否报名对应的研学活动。

（2）责任险的购买

虽然旅游公司代为投保意外保险合同，但该保险费用一般由学生家长支付。若发生意外事故，保险受益人（家长）基于保险合同的约定获得赔偿，但赔偿金额不一定能完全覆盖损失金额。

家长还可以询问研学机构是否有购买研学责任保险。研学旅行安全责任保险的被保险人为合法组织研学旅行的各类学校、研学机构、研学基地等单位，投保后，一旦发生责任事故，将由保险公司在第一时间直接对参加研学旅行的学生进行赔偿处理，与研学旅行学生意外险形成互补，可有效化解矛盾纠纷。

研学机构的合同条款中往往会对退费进行一系列严苛规定，例如“若未提前通知或提前通知时间不足3个工作日，将不予退款”，这一条款并不必然被法院支持，因为诸如“概不退费”此类的条款属于“不合理地免除或者减轻其责任、加重对方责任、限制对方主要权利”，可能导致条款无效。[16]

如果家长与研学机构在合同中对行程安排做了具体约定，但研学机构并未按约定旅游行程出行，若是因为不可抗力，需要根据我国《旅游法》第67条规定承担不同的责任。[17]

若非因不可抗力，而是研学机构存在擅自改变旅游行程、遗漏旅游景点、减少旅游服务项目、降低旅游服务标准等行为，则属违约，其应当返还合理费用。研学机构具备履行条件，经家长要求仍拒绝履行合同，造成家长或孩子人身损害、滞留等严重后果的，家长还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。在家长或孩子自行安排活动期间，研学机构未尽到安全提示、救助义务的，应当对家长或孩子的人身损害、财产损失承担相应责任。[20]

若存在故意欺诈行为，家长可根据《消费者权益保护法》第55条第一款规定请求研学机构承担惩罚性赔偿责任，即退一赔三。研学机构若明知约不上或者无法实现某个景点的参观，比如研学机构明知无法进入清北但仍将其写进了事先向家长提供的旅行行程单里，则很可能构成欺诈，家长可以据此追究旅行社的责任。[21]

如果合同中没有明确写明行程安排，但将其作为了类似宣传描述的卖点，这也属于一种广告行为。对于研学旅行的广告宣传来说，其表现形式可以适当夸张，但是介绍的服务及路线不能存在虚假或引人误解的内容，否则应承担相应的民事和行政责任，如果情节严重，甚至可能还要承担刑事责任。[22]

文案/编辑｜姜宇昕 王思影 汪倩宇

排版｜汪倩宇 王思影 姜宇昕

今天，我们接到了多名未成年人被诈骗的咨询，一些不法分子竟然打着爱心捐款的名义欺骗未成年人。那么，事情到底是怎么发生的？我们一起来看看吧！

“捐80返880，捐100返1000”！这是14岁的兰兰在刷短视频时偶然刷到的一条“红十字会”号召大家捐款的消息。

自幼父母离异的兰兰心想捐款不仅能帮到其他人，还能返现获得一些零花钱，缓解一直抚养自己的爷爷奶奶的经济压力。于是，兰兰用手机扫描了这条信息里的二维码，添加了“红十字会”的工作人员。很快，工作人员将兰兰拉到了一个QQ群，在群里发布了返现成功的截图。兰兰信以为真，便按照工作人员的指示捐款80元，并将自己的微信收款码发给了对方，等待返现。

然而，兰兰等来的并不是880元的返现，而是工作人员发来的警告。“你是未成年人你怎么不早说啊？未成年人不能捐款！因为你捐款，导致我们的账号都被冻结了，你现在赶紧使用你父母的手机配合我们进行账户解冻，否则我们就要起诉，把他们全都抓起来……”

兰兰慌了，没有想到自己闯了这么大的祸，一时间不知道如何是好。因为父母都没在身边，所以兰兰想起了可以先用手机百度一下。结果，百度出来了很多类似的骗局套路。只是兰兰还是不放心，担心万一骗子说的是真的怎么办？于是向我们发送私信咨询。

律师在接到咨询后，第一时间告诉兰兰，这是骗子惯用的骗术！一定不要相信！于是，兰兰果断拉黑了骗子。

兰兰很担心自己发给骗子的微信收款码会不会导致自己的信息被泄露？会不会连累家人？自己的收款码会不会被骗子用来洗钱？自己会不会无意中构成帮信罪？

律师及时安抚了兰兰，并详细给兰兰作出以下答复：

在近期被骗的未成年人中，他们有的及时识破了骗子套路，避免了更大的经济损失；但有的因为相信了骗子起诉父母的威胁，担心父母知晓后会批评自己，于是在恐慌中按照骗子的指示进行操作，结果导致经济损失进一步扩大！

小帅同样也遇到了谎称“红十字会”的捐款返现诈骗，但是他就没有兰兰这么幸运了。骗子威胁小帅如果不让他的父母配合解冻账户，将会起诉他们全家。小帅紧张了，骗子在感受到小帅的紧张后又“安抚”小帅，解冻其实只需要他将父母手机上的验证码发送过来就可以了，全程不用让父母知道。小帅轻信了，于是按照骗子的要求，先是偷偷将父母的银行卡账号提供给骗子，接着再次偷偷拿到父母手机，将手机收到的验证码提供给了骗子。

天真的小帅在操作之后，还以为能够顺利解决此事，结果却收到了骗子将父母银行卡的余额全部转走的信息。不得已，小帅鼓起勇气告诉父母，父母赶紧报警处理。

当前，犯罪分子利用互联网打着爱心捐赠的旗号，以“捐款返现”的形式诈骗涉世未深的未成年人。兰兰的经历，给我们所有人都及时敲醒了警钟：不可轻信任何“捐款返现”活动！

小朋友要谨记：天下没有免费的午餐，不要贪图便宜。一旦被骗，一定要及时与父母沟通，这样自己才能得到及时保护。

父母也要谨记：不管孩子遭遇了怎样的诈骗，不可在孩子告诉你事发经过后，对孩子进行过度指责。这样一来，会导致孩子不敢告诉父母，很有可能损失会越来越大！

如果您遭遇了诈骗，建议您立即拨打96110进行报警！反诈骗，从你我做起！

文字：李静雯

排版：李静雯

校对：于旭坤、甘露

文/佟丽华

根据《中国道路交通事故统计年报》（2017年度）数据显示，我国当年共有2954名儿童死于道路交通事故，13,938名儿童在道路交通事故中受伤。记得在一次专家研讨会议上，一位疾控系统的专家说，这个数字还很保守，准确的数据可能比这高得多。要看到的是，我国汽车发展非常快，公安部数据显示，截至2021年9月，全国机动车保有量达3.90亿辆，其中汽车2.97亿辆，相较20年前增加了15.2倍。随着汽车的发展，如果不采取有效的预防措施，会有更多的孩子因为交通事故失去生命、受到伤害，更多家庭会因此陷入长期的痛苦中。

问题在于，交通事故对于孩子们的伤害不是不可预防的，只要采取有效措施，我们就能大幅度减少因为交通事故导致的孩子死亡率，降低伤害后果。国内外很多研究表明，正确使用包括儿童安全座椅在内的儿童约束系统是保护儿童乘车安全的最有效手段。世界卫生组织和美国高速公路安全管理局的数据均表明，在汽车发生意外碰撞时，儿童安全座椅可使婴儿的死亡率降低约70%，使幼儿的死亡率降低约54%。根据《中国儿童道路交通安全蓝皮书2018》数据显示，发生车祸时，汽车内未安装儿童安全座椅情况下儿童交通事故的死亡率是安装了儿童安全座椅的8倍，受伤率是后者的3倍。

根据世界卫生组织的报告，世界上有近百个国家已经制定了关于强制使用儿童安全座椅的法律。在制定儿童约束系统立法的国家中，英国、德国、瑞典等国家的使用率甚至已经超过了95%，这些国家在立法后儿童乘车事故伤亡也大幅下降。大多数国家的立法中，根据儿童的身高、体重、年龄等标准规定了应当使用的儿童安全座椅的标准和类型，以便使得安全座椅的使用能够起到应有的效果。例如，英国的法律规定，12周岁以下或者身高不满135厘米的儿童乘车时，必须使用儿童安全座椅。

 全国人大高度重视未成年人的安全问题，新修订的《未成年人保护法》第十八条规定，“未成年人的父母或者其他监护人应当为未成年人提供安全的家庭生活环境，及时排除引发触电、烫伤、跌落等伤害的安全隐患；采取配备儿童安全座椅、教育未成年人遵守交通规则等措施，防止未成年人受到交通事故的伤害；提高户外安全保护意识，避免未成年人发生溺水、动物伤害等事故。”这是在我国国家立法层面第一次明确规定父母或其他监护人要为儿童配备儿童安全座椅，具有重大“破冰”意义，但不足之处是没有规定对多大年龄或身高多少以下的孩子要配备儿童安全座椅，也没有规定违反者如何处罚。

一个积极的现象是，2021年5月27日，福建人大专门通过了《福建省儿童乘坐机动车使用安全座椅的规定》，其中特别规定，“父母等监护人或者其他成年亲友携带不满四周岁儿童驾驶或者乘坐小型、微型载客汽车，应当在车辆后排规范使用儿童安全座椅，儿童因疾病或者其他身体原因无法使用的除外。”“公安机关交通管理部门应当将使用儿童安全座椅纳入机动车驾驶证考试内容，加强宣传和检查。驾驶培训学校、驾驶培训班应当对学员进行儿童安全座椅相关知识的培训。幼儿园应当将使用儿童安全座椅纳入道路安全教育内容，提高儿童乘车安全意识。新闻媒体应当加强儿童安全座椅使用的公益宣传，对违法行为进行舆论监督。”“父母等监护人或者其他成年亲友违反本规定的，由公安机关予以警告或者处一百元以下罚款。”福建就此专门制定一个地方性法规，并规定了罚则，对贯彻落实《未成年人保护法》是一个巨大促进，但不足之处是只规定了“携带不满四周岁儿童”，对象范围太窄。

2021年3月，公安部就《道路交通安全法》（修订建议稿）公开征求意见，其第五十九条规定：“身高不足一百四十厘米的乘车人乘坐家庭乘用车，应当使用符合国家标准的儿童安全座椅或者增高垫等约束系统。驾驶人不得安排未满十二周岁未成年人乘坐副驾驶座位。” 并在第一百条规定了机动车驾驶人的法律责任：“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规规定的，处警告或者五十元以上二百元以下罚款。”

现在问题是，《未成年人保护法》规定了要配备儿童安全座椅，但规定的并不具体，也没有罚则；《道路交通安全法》还在修订过程中。在实际中是否能够推动父母或其他监护人为未成年人配备儿童安全座椅？安全风险是每天都存在的，平均每天都有儿童因交通事故受到伤害。如果不想做，完全可以以法律规定得并不具体、没有罚则为理由听之任之，但如果想做，也完全可以找到推动落实法律规定、推动解决问题的路径。如果想做，那么如何破解这种局面呢？

2021年8月，河北省秦皇岛市山海关区人民检察院就儿童安全座椅使用情况开展了一次调查问卷，共收到3382份有效答卷。调查问卷统计数据显示，对于法律强制规定儿童乘车使用安全座椅，家长们都表示支持，能够认识到儿童安全座椅的重要性。81.96%的受访家长表示愿意主动为孩子购买儿童安全座椅，然而，实际上为孩子安装儿童安全座椅的家长比例却不容乐观，有60%的答题者表示认识的家长中仅有少数人使用，甚至没有人使用儿童安全座椅。仍有很大一部分家长在开车出行时并没有将孩子放至在安全座椅上，而是选择放在后座上、副驾驶上或者让同乘者抱着孩子，甚至还有抱在自己手中的。此外，还有部分家长觉得孩子系安全带就可以，没有必要安装儿童安全座椅。根据山海关区人民检察院检察官和当地交警到幼儿园、小学周边实地探访得到的消息，有的家长表示自己家里有儿童安全座椅，但是小朋友不愿意被绑着就不使用了；有的家长则认为路途不远所以没有关系；还有的家长认为家用轿车的空间不足，频繁的安装、拆卸儿童安全座椅太麻烦。（“未”爱起航|问卷调查有结果了！）

针对了解到的这种情况，检察官们和公安交警开展了宣传倡导活动，向大家讲解《未成年人保护法》的规定，呼吁学校开展“文明交通，安全出行”活动，通过小手拉大手的形式提高学生家长的交通安全意识，希望实现“教育一个学生、带动一个家庭、影响整个社会”的宣传效果。同时督促家长们遵守道路交通安全法律法规，正确安装使用儿童安全座椅，公开印制、发布了正确使用儿童安全座椅的五个要点。（“未”爱起航|检警共筑校园安全“屏障”）

如果检察官和公安交警们只是做到了调查访谈、摸清情况、开展宣传倡导工作，虽然也很有意义，但从落实法律、司法探索的角度来看，显然是远远不够的。2022年6月1日，山海关检察院和公安交警在制度层面做了探索创新。当天检察官联合公安交警，在主要路口对没有为未成年乘车人配备安全座椅的监护人进行普法教育，当场送达《督促整改告诫书》，并要求签署《承诺书》，发放《儿童安全座椅安装倡议书》107份，送达《督促整改告诫书》16份，同时收回《承诺书》16份。在《督促整改告诫书》中明确，对拒不整改者将责令接受家庭教育指导。（特别的爱献给节日的你）这样的探索至少具有三方面的重大意义：

最后想提出的三点是：首先《道路交通安全法》应该尽快修改，以在国家层面完善关于儿童安全座椅问题的相关法律规定。其次，各地修订未成年人保护地方立法中，应该重视这一问题，力争对此作出更加明确具体的规定。最后，鼓励各地司法机关学习山海关检察院的做法，本着“最有利于未成年人的原则”，步步深入，积极探索，监督、推动有关执法机关，把国家法律相对原则的规定落到实处。

2022年2月28日，一家专门致力于控烟工作的社会组织新探健康发展研究中心召开了“《未成年人保护法》控烟相关规定实施情况信息交流会”。会上该中心介绍了去年9月至12月结合未保法在全国开展的“控烟”调研情况，其中我最关注的未成年人购烟情况是：在8个城市共86家售烟点中，有83家店未成年人购烟成功，占比为96.5%，其中成都、上海、西安、石家庄、北京、青岛、昆明的购买成功率为100%。在7个城市70家电子烟店中，有50家店未成人购电子烟成功，占比为71.4%。尽管调研范围有限，数据只能作为参考，但上述调研所反映出来的问题还是令人震惊的。

 2020年10月17日全国人大常委会表决通过了修订后的《未成年人保护法》。考虑到公众及相关部门对新规定的熟悉、接受及落实等过程，经过七个多月的宣传后，该法于2021年6月1日正式实施。为了更好保障未成年人的健康权益，在未成年人控烟方面，本次修订强化了保障未成年人免受烟草伤害的内容，包括本法所规定的控烟也包括电子烟、禁止在学校和幼儿园周边设置烟草销售网点、学校和幼儿园全面禁烟，并在“法律责任”一章规定了明确的处罚措施。应该说，法律规定是明确的、处罚是严厉的。但遗憾的是，尽管新法通过已经一年多，该社会组织调研时新法正式实施也已经有几个月，但为什么执行情况还如此差劲呢？烟草销售网点为什么视法律如“儿戏”，依然敢卖烟给未成年人呢？如此广泛的售烟给未成年人的情况，为什么很少见到被处罚的案例呢？相关执法部门为什么没有去认真执法呢？下面我将结合修订后的未保法等相关规定以及该社会组织调研发现的情况，与大家共同来探讨这个问题。

一．未保法实施后未成年人控烟实施情况

1. 烟包括电子烟。世界卫生组织制定的《烟草控制框架公约》中规定，“烟草制品”系指全部或部分由烟叶作为原材料生产的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品。但也要看到的是，《烟草控制框架公约》并未明确电子烟就是“烟”，就要受到传统烟草制品一样的控制，世界各国对此也有各种不同的认识。新修订的未保法结合国家市场监督管理总局和国家烟草专卖局的相关规定，在法律层面把电子烟纳入了控烟的范围，在第十七条第四项中规定，“放任、唆使未成年人吸烟（含电子烟，下同）、饮酒、赌博、流浪乞讨或者欺凌他人；”基于上述规定，在禁止向未成年人销售烟草的条款(第五十九条第一款)中也包含了对电子烟的管制。这是中国第一次以法律形式明确禁止放任、唆使未成年人吸食电子烟或者向未成年人销售电子烟，对于保障未成年人免受烟草伤害具有重要意义。

2. 电子烟容易被青少年吸食。根据世卫组织报告，目前电子烟口味有超过1.6万种，在中国市场销售的电子烟口味主要包括烟草味、薄荷味、水果味以及一些孩子喜欢的食物的味道，很难让人将其与烟草相提并论。同时，通过调研报告了解到，广告对未成年人接触烟草制品起到了重要作用。尤其是电子烟，未成年人一致表示见到的电子烟广告和推销远远多于传统卷烟。复旦大学健康传播研究所控烟研究中心2021年6月调查发现，初中生听说过电子烟比例为92.3%，使用电子烟比例为1.8%。过去30天使用过电子烟的学生用过最多的口味是水果味。另外，大约20%受访者表示在电子烟成份信息披露的问题上，传统卷烟比较公开透明，而电子烟保持神秘。令未成年人印象深刻的电子烟宣传内容包括三个方面：第一是“不影响健康”或“危害更小”；第二是口味诱人且选择多；第三是包装新颖美观符合时代潮流。受访者都关注到了线下广告都标注有未成年人不能购买或者需要身份证的信息，而线上推广往往没有标注。这些都为未成年人接触电子烟打开了方便之门。

3. 《电子烟管理办法》对电子烟实施强监管。2022年3月11日，国家烟草专卖局制定了《电子烟管理办法》，该办法将于2022年5月1日实施。《电子烟管理办法》除了将电子烟纳入烟草范围内进行一体管理、销售需有烟草专卖许可等规定之外，其对于电子烟具有重大影响的是第26条：“禁止销售除烟草口味外的调味电子烟和可自行添加雾化物的电子烟。” 电子烟对未成年人群体的最大吸引力就是形状新潮、口味独特，《办法》限定电子烟只能是烟草味，相信将有效减少对未成年人群体的吸引力，这对防止未成年人吸食电子烟会产生积极的影响。

1. 未保法禁止在校园周边销售烟草。为了从源头上避免未成年人接触烟草制品，世界上很多国家都对校园“周边”禁止销售烟草做出明确规定。比如越南《烟草危害预防和控制法》第25.2条，禁止在儿童日托中心、幼儿园、小学、中学和高中边界以外100米范围内销售烟草；智利法律禁止在距离小学和中学教育机构不到100米的地方销售烟草制品。修订后未保法也增加了专门规定，“学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。”该规定的落实能够进一步减少未成年人接触到烟草等不利于身心健康的产品的可能性，对于控制未成年人吸烟具有积极作用。

2. 校园周边售烟的行为还普遍存在。调研报告显示，在所调查的160所中小学周围，200米之内、100米之内和50米之内分别有60%、30%和4.4%的学校有卷烟销售点，其中宜昌市达到80%、60%和15%。具体来说，在所调查的160个中小学50米、100米和200米周边有11个、80个和434个卷烟销售点，也就是说平均每100所学校50米、100米和200米周边有7个、50个和271个烟草销售点。在调查的160所学校中，有5所学校周边200米之内有电子烟售卖点，其中4所在宜昌，1所在青岛。从调研来看校园周边200米范围内卷烟销售点比例仍然较高。对于未成年学生来说，接触到烟草制品还是比较容易的事情，未成年人控烟执法工作还面临挑战。

1. 未保法已明确规定禁止向未成年人销售烟草制品。早在2006年修订的未保法中就已规定禁止向未成年人销售烟酒，本次修订的未保法保留了相关规定，即：“烟、酒和彩票经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟、酒或者彩票的标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。”《电子烟管理办法》第22条也要求：“禁止向未成年人出售电子烟产品。电子烟经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售电子烟的标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。”这是国家法律政策的强制性规定，是烟草销售商必须履行的职责。

2. 向未成年人售烟并未被严格禁止。调研报告显示，在摆放禁止向未成年人售烟标识方面，434家烟草销售点中有225家摆放了禁止向未成年人售烟标识，占比为51.84%。在向未成年人售烟方面，调研结果显示，未成年人尝试购买卷烟时，86个烟草销售点中83个购买成功，96.5%的成功率，其中成都、上海、西安、石家庄、北京、青岛、昆明的购买成功率为100.00%；未成年人尝试购买电子烟时，70个电子烟销售点中50个购买成功，71.4%的成功率。可见，未成年人可以轻而易举地购买到烟草制品，销售商并未严格按照法律执行。

1. 未保法明确了对违规行为的执法部门和具体措施。对于处罚措施，2006年修订的未保法仅做出了原则性规定，“向未成年人出售烟酒，或者没有在显著位置设置不向未成年人出售烟酒标志的，由主管部门责令改正，依法给予行政处罚。”至于谁是主管部门、给予怎样的行政处罚均未做出规定，在实践中很难执行。但这次未保法修订，在“法律责任”一章第一百二十三、第一百二十四条明确规定了执法主体和罚则，“相关经营者违反本法第五十八条、第五十九条第一款、第六十条规定的，由文化和旅游、市场监督管理、烟草专卖、公安等部门按照职责分工责令限期改正，给予警告，没收违法所得，可以并处五万元以下罚款；拒不改正或者情节严重的，责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证，可以并处五万元以上五十万元以下罚款。”“违反本法第五十九条第二款规定，在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟、饮酒的，由卫生健康、教育、市场监督管理等部门按照职责分工责令改正，给予警告，可以并处五百元以下罚款；场所管理者未及时制止的，由卫生健康、教育、市场监督管理等部门按照职责分工给予警告，并处一万元以下罚款。”与原未保法相比，修订后的内容明确了执法部门，法律责任更加清晰，为法律的落地执行提供了依据。

2. 相关职能部门进一步加强未成年人控烟执法。国家烟草专卖局强调，为贯彻落实新修订的未保法关于保护未成年人免受烟侵害的规定,依法保障和维护未成年人身体健康和合法权益,国家烟草专卖局、国家市场监督管理总局决定联合开展保护未成年人免受烟侵害“守护成长”专项行动。此次专项行动为期3个月,分宣贯动员、集中整治、总结提升三个阶段, 探索建立健全未成年人保护长效机制。此外，正如上文所提到的，国家烟草专卖局颁布的《电子烟管理办法》对电子烟进行强力管控，要求禁止向未成年人出售电子烟产品，并且电子烟的口味只能限定为烟草味。《办法》在2022年5月1日正式实施后，我们会密切关注其对电子烟生产销售的影响，特别是对未成年人的影响。

 此外，未保法还做出了其他突破性规定，比如扩大了禁止吸烟的范围，将“中小学校、幼儿园和托儿所的教室、寝室、活动室”修改为“学校、幼儿园”，这就意味着在各类学校、幼儿园内的所有场所都不能吸烟、饮酒，扩大了对未成年人的保护范围。另外，此次修订还增加了“其他未成年人集中活动的公共场所”，比如青少年宫、游乐场等也要全面禁烟，为未成年人提供了更加全面的保护。

 新探发布的调研报告为我们保护未成年人免受烟草伤害提出了一个重要警醒。首先，我们要看到由于受到调研样本数量相关因素的影响，相关数据更多是一种参考，并不能全面准确反映我国未成年人控烟工作的全貌。另外，由于上述数据是第一手资料，也对我们开展相关工作做出了一定启示，我们要看到当前贯彻未保法尤其是禁止未成年人吸烟方面所面临的挑战。从这一角度来说，其调研报告具有重大意义。

二．关于未成年人控烟的几点建议

目前，我国共有二十多个市制定了控制吸烟的条例或规定，主要规定了控制吸烟的场所以及禁止烟草促销广告等行为，部分地方对未成年人控烟做出了特殊规定。但实践中仍存在上述亟待解决的诸多问题，需要从以下几个方面进一步完善。

1. 吸烟严重危害人的身心健康。烟草已经成为世界第一大无形杀手。2017年1月，世界卫生组织和美国癌症协会发布《烟草与烟草控制经济学》研究报告指出，全球范围内每年有约600多万人因吸烟死亡，因吸烟导致的健康方面的花费每年高达1万亿美元。据世卫组织估计，到2030年，每年烟草导致的死亡人数将达800多万人，其中五分之四的死亡发生在低收入和中等收入国家。烟草是导致癌症、心血管疾病、糖尿病和慢性呼吸道疾病等非传染性疾病的一项主要风险因素。

2. 党和政府高度重视未成年人吸烟问题。2005年，我国就加入了《烟草控制框架公约》，近年来，控烟问题也日益引起政府部门的重视，相关部门制定了一系列政策措施。比如《“健康中国2030”规划纲要》《“十三五”卫生与健康规划》等都对禁止吸烟的场所、开展禁烟宣传、降低烟民比例等提出了要求。2019年健康中国行动委员会发布的《健康中国行动（2019—2030年）》中明确提出控烟行动的目标为，“到2022年和2030年，15岁以上人群吸烟率分别低于24.5%和20%；全面无烟法规保护的人口比例分别达到30%及以上和80%及以上；把各级党政机关建设成无烟机关，逐步在全国范围内实现室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具全面禁烟；将违反有关法律法规向未成年人出售烟草的商家、发布烟草广告的企业和商家，纳入社会诚信体系‘黑名单’，依法依规实施联合惩戒。”2020年国务院发布的《关于深入开展爱国卫生运动的意见》中也提到，“加快无烟机关、无烟家庭、无烟医院、无烟学校等无烟环境建设。”

3. 未成年人对烟草的抵抗能力较差。烟草制品有极强的成瘾性，很难戒除，未成年人一旦接触烟草，很容易成为烟民。全球数据显示近九成的吸烟者是在18岁之前开始吸烟的，其中，学校和家庭中的有烟环境是影响未成年人吸烟的重要因素，根据《2014年中国青少年烟草调查报告》显示，69.8%现在吸烟的学生报告自己的父母至少有一方是吸烟者。《2008年中国控制吸烟报告——无烟青少年》也曾指出,“烟草制品轻易可得为青少年吸烟大开方便之门”“学校和家庭中的有烟环境”是影响青少年吸烟的两大重要因素。

4. 电子烟影响不容小觑。特别需要注意的是，电子烟对未成年人的健康成长也带来了严重危害。据中国疾病预防控制中心发布的2019年中国中学生烟草调查结果显示，2019年初中学生听说过电子烟的比例为69.9%，电子烟使用率为2.7%，与2014年相比，分别上升了24.9个和1.5个百分点，我国电子烟使用率在未成年人群中呈明显上升趋势。调查还发现，很多未成年人认为电子烟不是烟或者危害小。然而事实上，电子烟同样严重危害未成年人身心健康：大多数电子烟含有成瘾性物质尼古丁，其存在与传统卷烟同样的伤害。即使号称不含有尼古丁的电子烟，也含有重金属以及挥发性物质等，有研究表明，即使电子烟不含有尼古丁，其依旧会导致有潜在生命威胁的肺功能损伤，增加后代哮喘的风险。另外还要看到的是，电子烟还可能会形成一个新的社会风气，培养未成年人吸烟的习惯。有研究显示，从未吸烟的未成年人如果使用电子烟，未来去吸传统卷烟的可能性会增加一倍。提升全社会对未成年人控烟问题尤其是电子烟危害的重视程度也非常重要。

1. 各级政府未成年人保护机制要重视未成年人控烟工作。为了改变一直以来未成年人保护工作职责不清、力量分散等问题，修订后的未保法明确规定，“县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作。协调机制具体工作由县级以上人民政府民政部门承担，省级人民政府也可以根据本地实际情况确定由其他有关部门承担。”2021年4月，国家层面成立了国务院未成年人保护工作领导小组，接着，全国多个省市先后成立了民政部门牵头的未成年人保护委员会等协调机制，为贯彻落实未保法提供了制度保障。2021年发布的《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》特别强调要加强未成年人社会成长环境治理，提出：“依法依规及时清理中小学校、幼儿园、托育机构周边设置的营业性娱乐场所、酒吧、互联网上网服务营业场所及烟（含电子烟）、酒、彩票销售网点。”建议各级未成年人保护协调机制将未成年人控烟工作作为保障未成年人生命健康权的重要内容，协调卫健、市场监管、烟草专卖等部门，全面贯彻落实卫保法的相关规定，以有效保障未成年人身体健康成长。

2. 将未成年人控烟作为政府控烟机构的专项工作之一。2009年5月，我国成立了中国疾病预防控制中心控烟办公室，其主要职能在于推动《烟草控制框架公约》在我国的履行；为相关部门制定烟草控制相关的法律、法规、规章、政策、标准和规划等提供科学依据和政策咨询；协助相关部门实施国家烟草控制工作计划，参与评估实施效果等等。2019年7月，国务院成立健康中国行动推进委员会，统筹推进《健康中国行动（2019-2030年）》组织实施、监测和考核相关工作。未成年人控烟是控烟工作的重要组成部分，而且未成年人身心更为脆弱，更容易受到环境的影响，在控烟措施上应采取特殊措施，因此，建议在现有的控烟机制中安排专人负责未成年人控烟工作，与未成年人保护协调机制共同发挥作用。

3. 发挥司法机关在未成年人控烟工作中的作用。2019年5月，海淀区检察院向区烟草专卖局、区市场监管局发出诉前检察建议书，建议书包括两个方面：建议行政机关依法履行监督管理职责，对相关经营者的违法行为进行查处；进一步加强对辖区内未成年人禁售烟保护问题的监管力度，建立健全长效工作机制。建议书的发出有效地推动了辖区内未成年人控烟的执法工作，检察院和执法部门形成了很好的协作机制。海淀区检察院的做法受到社会广泛关注，大家纷纷给予高度评价。2021年5月，最高人民检察院发布《全国检察机关“检爱同行 共护未来”未成年人保护法律监督专项行动实施方案》，其中特别强调，推动解决“烟、酒、彩票经营者违法向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金等问题。”建议进一步发挥检察机关在公益诉讼、法律监督等方面的作用，总结海淀检察院等地方检察机关在控烟工作中的经验，有效推动、监督相关执法部门依法履职，为未成年人建设一个良好的无烟成长环境。

虽然未保法对未成年人控烟问题做出了突破性规定，但在具体细节方面还有待完善，未来在地方未成年人保护条例或控烟条例的立法过程中还应进一步明确以下问题：

1. 明确规定学校、幼儿园周边不得设置烟草销售网点的范围。

2015年实施的《北京市控制吸烟条例》规定，禁止烟草制品销售者在幼儿园、中小学校、少年宫及其周边100米内销售烟草制品。2020年通过的《重庆市公共场所控制吸烟条例》规定，禁止在中小学校、托幼机构、儿童福利院、少年宫、青少年活动中心等以未成年人为主要活动人群的公共场所门口五十米范围内销售烟草制品或者电子烟。从上述规定可以看出，各地对于“周边”的范围存在不同的认识。有的使用“幼儿园、中小学校、少年宫及其周边”的表述；有的使用“中小学校、青少年宫出入口路程距离”的表述；有的规定周边100米；有的规定50米，各地规定并不一致。因此，在地方立法中明确校园周边禁止售烟的范围是十分必要的。各地应从最有利于未成年人保护的视角出发，借鉴《北京市控制吸烟条例》的规定，明确禁止在校园或其他未成年人密集活动的场所周边一百米范围内设烟草销售网点。

2. 明确禁止吸烟的范围。修订后的未保法扩大了禁烟范围，为未成年人提供了更加全面的保护。对此，教育部门的相关文件和地方立法中也曾做出过规定。2014年，教育部发布的《关于在全国各级各类学校禁烟有关事项的通知》规定，“凡进入中小学、中职学校、幼儿园，任何人、任何地点、任何时间一律不准吸烟。”《深圳经济特区控制吸烟条例》将禁烟范围做出进一步扩大且具体的规定，除室内场所外还包括主要为未成年人提供教育、教学、活动服务的教育或者活动场所的室外区域；前述规定以外的学校、培训机构的室外教学区域；主要为孕妇、儿童提供服务的公园、医疗卫生机构、社会福利机构的室外区域等等。各地立法应在未保法的基础上对禁烟场所的规定尽量细化，涵盖所有学校、幼儿园以及未成年人集中活动的场所，让烟草远离未成年人，减少二手烟带给孩子们的伤害。

1. 明确部门职责。未保法明确提出对违反烟草销售规定的行为，由市场监督管理、烟草专卖等部门按照职责分工进行处罚。《北京市控制吸烟条例》第二十条和第二十六条对执法部门作出了明确规定，烟草制品销售者未在销售场所的显著位置设置吸烟有害健康和不向未成年人出售烟草制品明显标识以及向未成年人出售烟草制品的，由烟草专卖部门查处；在幼儿园、中小学校、少年宫及其周边100米内销售烟草制品的和通过自动售货机或者移动通信、互联网等信息网络非法销售烟草制品的，由市场监管部门查处。根据国家机构改革方案以及相关政府部门职责，市场监督管理部门负有管理和监督学校周边有关经营服务场所等职能，对学校、幼儿园周边设置烟草销售网点的行为应当及时进行处罚；烟草专卖主管部门对所有售烟网点烟草销售主体有监督管理职责，应当对未设不向未成年人出售烟草制品明显标识和向未成年人销售烟草的行为及时调查处理。

对于违反吸烟场所规定的行为，由卫生健康、教育、市场监督管理等部门按照职责分工进行处罚。2020年实施的《基本医疗卫生与健康促进法》规定，“公共场所控制吸烟，强化监督执法。”卫生健康部门在该项工作中应担负主要职责，如《北京控制吸烟条例》就明确规定，由各级卫生行政部门对违反禁止吸烟规定的行为进行罚款。教育行政部门在建设无烟校园工作中应发挥主要作用，根据《关于进一步加强青少年控烟工作的通知》规定，“学校要加强管理，在校园醒目位置设置禁烟标识和举报电话，加强日常巡查管理。”学校应配合卫生健康部门对校园内的吸烟行为进行处理。市场监督管理部门对其他未成年人集中活动、具有经营性质的公共场所有执法监督的职责，应协同卫生健康部门对校园外未成年人集中活动场所管理者不及时制止吸烟的行为进行处理。

2. 严格按照法律规定进行处罚。执法部门严格按照法律规定进行处罚，尤其是对违规向未成年人售烟的行为加大处罚力度，增强法律的威慑力。如果违法设置烟草销售网点、未设不向未成年人售烟的标志或售烟给未成年人，主管部门可以对违法者处以没收违法所得、吊销营业执照等处罚，最高可并处五万元以上五十万元以下罚款。在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟的，主管部门可以对违法者处以警告，对个人最高可并处五百元罚款，对未及时制止的场所管理者最高可并处一万元罚款。

虽然未保法已经生效，但要其发挥实质作用，还有很长的一段路要走，仍需要各部门认真贯彻落实，才能保证其落地执行。《电子烟管理办法》刚刚颁布，目前尚未实施，也需要时间观察其未来实施效果。因此，一方面政府部门、行业协会等机构可组织行业培训，根据不同培训对象确定培训内容，如立法背景、重要意义、实施中应注意的事项，尤其是针对执法部门的培训可重点分享和讨论执法过程中的难点、疑点、经验和案例，并邀请有经验的城市分享经验及可供参考的解决方案。另一方面应加强对公众的普法宣传，通过电视、网络等多种媒体形式让公众知晓未保法关于未成年人控烟的规定，让每一个人都知晓向未成年人销售烟草制品是违法行为，形成全社会共同监督的良好氛围。

三.结语

从2005年8月《烟草控制框架公约》经全国人大常委会批准算起，中国开展控烟行动已经接近17年，然而实际执行中还面临着很多挑战。未保法已对未成年人控烟问题做出突破性规定，但还需要司法机关、政府部门、社会、学校、家庭的共同努力，才能推动相关条款的落实。只有整个社会更加重视未成年人保护工作，更加充分认识到烟草对未成年人带来的伤害，更加充分地认识到未保法修订的重要意义，整个社会才能行动起来，为孩子们建设一个免受烟草伤害的世界，保障中国下一代健康快乐地成长。

文/佟丽华

编者按

北京青少年法律援助与研究中心长期关注中小学校法治副校长制度的发展情况，2019年接受教育部委托对此问题开展了专题研究。2022年2月，教育部颁布了《中小学法治副校长聘任与管理办法》，该《办法》将于5月1日起实施。应教育部邀请，佟丽华主任撰写了《用高质的制度供给 保障法治副校长工作实效》的解读文章。该文章在教育部官网发布，欢迎大家关注。

上世纪九十年代，有些地方探索由司法人员担任中小学校法治副校长的做法。2003年，中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、教育部、司法部联合发布了《关于规范兼职法治副校长职责和选聘管理工作的意见》，从国家层面确认了中小学校的法治副校长制度。过去二十多年来，作为具有鲜明中国特色的法治副校长制度，为加强中小学校依法治理工作特别是在开展未成年人保护及预防未成年人犯罪工作方面发挥了重要作用。也要看到的是，这一制度在实际执行中还存在着很多不完善的地方，有些学校没有法治副校长，有些法治副校长工作流于形式。教育部牵头，与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部共同发布《中小学法治副校长聘任与管理办法》（以下简称《办法》），对全面促进我国法治副校长制度的发展具有重大的现实意义。

完善了中小学校依法治校的法律制度体系

2021年以来，我国进一步改革完善了以未成年人保护为中心的中小学校依法治理制度体系。2021年6月1日，修订后的《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》实施；2021年3月和9月，教育部发布的《中小学教育惩戒规则（试行）》、《未成年人学校保护规定》两部重要规章实施，上述“两法”“两规章”对各地教育行政部门以及中小学校提出了大量具体要求。但如何有效落实上述法律制度？当前中小学校普遍缺乏的是专业法律人才。人是最关键的因素，由于缺乏专业人才的支持，上述法律制度在执行中普遍面临很多挑战。教育部牵头发布《办法》，将有效强化中小学校专业法治人才队伍建设，为学校依法治理特别是开展未成年人保护及预防未成年人犯罪工作提供有力支撑，进一步完善了我国依法治校的法律制度体系。

强化了教育行政部门的管理和统筹

过去多年来，全国各地对法治副校长聘任和管理的部门并不统一，在现实中不可避免带来供需脱节的问题，有的地方供方很主动，司法机关积极推荐了法治副校长，但学校不积极；有的地方学校迫切需要法治副校长的支持，但缺乏强有力的供给方。这种局面影响了法治副校长作用的发挥。本办法最鲜明的特点是教育部牵头发布，在法律性质上属于教育部颁布的部门规章，明确了教育行政部门作为法治副校长聘任与管理的主责单位，这样就有效实现了供需双方的统一，更能实现对法治副校长的选任、分配、培训、支持、考评及奖励等。可以说，《办法》的发布标志着全国统一的法治副校长制度的确立，将有效推动中小学校法治副校长更好地发挥作用。

对法治副校长制度提出了明确具体的要求

由于在国家层面缺乏统一的制度规范，所以法治副校长在具体工作中也面临很多具体问题。比如，人员专业素养难以保障，有的法治副校长虽然是法律专业人员，但并不了解与学校及未成年人相关的法律事务；有的人员更换频繁；有的很少参与学校相关活动等等。《办法》确立了法治副校长制度的基本内容，至少在八个方面进行了规范：

中小学校法治副校长制度是中国特色社会主义法律制度体系的重要内容，对全面推进中小学校法治建设特别是加强未成年人保护及犯罪预防工作具有重要意义，期待以落实《办法》为契机，各地教育行政部门和法院、检察院、公安机关、司法行政部门要高度重视，紧密协作，为所有中小学校配齐、配好法治副校长，为依法治校、加强中小学校未成年人保护工作夯实基础。（北京市致诚律师事务所主任、北京青少年法律援助与研究中心主任 佟丽华）

文/张雪梅

《未成年人保护法》本次修订不仅严格了父母或者其他监护人的各项监护责任，同时明确了国家对家庭监护进行指导、支持、帮助和监督的责任，完善了临时监护、长期监护制度，明确拓展了监护支持、监督、干预的规定，构建了“以家庭监护为主，以监护支持、监督和干预为手段，以国家监护为兜底保障”的未成年人监护制度体系。

监护制度设立的目的是为了保护未成年人的合法权益，使未成年人的人身和财产得到保护，是对其不具备完全民事行为能力的一种弥补。因此，监护制度是对未成年人实施保护的最基础、最重要的内容。很多关于未成年人保护的问题都是由于监护出了问题，例如未成年人遭受性侵、欺凌、事实无人抚养、监护侵害、未成年人违法犯罪等。这些问题的解决需要依赖于一个完善的监护制度。那么，如何有效落实《民法典》、《未成年人保护法》，确保未成年人获得有效的监护，民政部门作为承担未成年人保护协调机制具体工作的部门，又代表国家承担着监护兜底的职责，我认为应当在以下几方面发挥好推动和保障作用，推动落实相关法律规定，也希望相关政策法规和地方未成年人保护立法制定修订过程中，能过够关注和完善以下问题。

国家监护的内容不仅包括国家作为临时监护人和最终监护人，同时也包括国家提供监护支持、指导、帮助与监督的责任。修订后的《未成年人保护法》原则规定了国家对家庭监护指导、支持、帮助与监督方面的责任，但规定尚不具体。

对家庭监护的支持、帮助，很大程度上能够提升家庭监护功能，消除监护困境的引发性因素。因此，建议进一步明确监护支持与帮助措施。

第一，完善儿童福利制度，规定普惠型儿童福利措施，同时对困境未成年人实施分类保障，进一步提高保障标准，采取措施满足其生活、教育、安全、医疗康复、住房等方面的基本需要。

第二，对困境未成年人家庭给与必要的经济帮助，指导做好委托照护工作，探索困境未成年人实际监护人的养育津贴制度。

第三，落实将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务体系的规定，建立具有普遍性、可及性、专业性的家庭教育指导服务机制，开展家庭教育知识宣传，鼓励和支持有关人民团体、企业事业单位、社会组织开展家庭教育指导服务。

第四，培育、支持、引导、规范有关社会组织、社会工作者参与未成年人保护工作，加大政府购买服务力度，开展家庭教育指导和家庭关系指导等服务，为未成年人的心理辅导、康复救助、监护及收养评估等提供专业服务。

但是上述条款还主要停留在原则性上，且是出现问题后的事后监督。除了规定居民委员会、村民委员会的职责外，法律也没有规定具体的监督措施。如何开展监护监督、谁来进行监督是新法实施后实践中面临的一个主要的问题。目前实践中，有法院通过调解方式探索财产监管人的做法，最高检察院也开始探索监护督促令的做法。建议民政部门尽快研究建立监护监督制度，实现对未成年人监护的事前监督、事中监督和事后监督。

监护监督至少应当包含三个方面的内容：

一是普遍意义的监督，针对父母不依法履行监护职责、或滥用监护职责监护不当的情况，应当在社区、学校设置有效的监护监督系统，对监护人或被委托监护人履行监护职责的情况进行监督，发现监护人或被委托监护人侵害未成年人人身、财产权益的情况应当及时采取有效措施进行制止和干预。通过这种普遍意义的社会监督以及法律规定的强制报告制度对家庭中的未成年人权利状况进行有效监测，对未成年人权利可能受到侵害或处于监护困境的高风险家庭进行筛查和帮助。

二是设立监督人制度，主要是对父母以外的人担任监护人时设立。建议参考大陆法系各国的监护监督制度，探索对父母以外的人担任监护人时设置监护监督人。监护监督人与普遍意义的监护监督不同，普遍意义的监督属于社会监督，而监护监督人更有针对性，更容易实现事前、事中监督，更有利于对未成年人的保护。目前我国法院在家事审判改革中也进行了一些这方面的探索，例如在指定监护人时设置财产监督人等做法。

三、司法机关的监护督促措施。对于公安机关、检察院、法院在办理未成年人权益受到侵害、未成年人严重不良行为或违法犯罪、其他涉及未成年人民事案件过程中，发现存在监护缺位、监护不当、监护侵害等情形的，通过强制家庭教育指导、监护督促令等方式进行督促和指导。

临时监护是对父母或其他监护人监护的临时补充，确保父母或其他监护人缺位时未成年人能够获得有效监护，避免未成年人的监护和照顾出现空白。对于实践中出现的监护人缺位、监护侵害紧急安置、监护缺失等问题，《未成年人保护法》规定了由民政部门进行临时监护或长期监护，填补了现实中存在的监护空白，确保未成年人及时获得有效的监护。

但是法律对临时监护的规定仅是临时监护的对象范围和临时监护期间的生活安置方式，没有规定临时监护程序的启动和终止。实践中出现需要临时监护的情形，由谁来发现，发现后该怎么办？临时监护由谁来启动？法院还是民政部门，还是村居委会？何时启动？临时监护与其他法律规定的紧急安置措施又如何衔接？这些都是实践中面临的问题。《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》和《反家庭暴力法》借鉴了国外经验，最早探索和规定紧急状态临时安置制度。《民法典》也规定了法院受理撤销监护人资格案件的申请后，必要时可以安排临时监护措施。需要说明的是，紧急安置与临时监护是不同的，紧急安置是在紧急危险状态下将未成年人带离危险监护人的措施，带离的目的是紧急保护孩子的安全，当紧急状态消失时未成年人应当返回家庭，如果经过评估发现未成年人不宜返家的，那么应当立即启动临时监护程序。我国目前的法律规定，还没有将紧急安置措施和临时监护区分开来，程序上缺少二者之间的有效衔接。

建议民政部门一方面尽快研究制定临时监护与长期监护的工作细则，从情形发现、紧急安置、临时监护等三个方面规定临时监护程序的启动、临时监护人职责、与监护人的关系、临时监护期间的生活安置、与长期监护的衔接、临时监护的终止等方面内容；另一方面尽快完善未成年人救助保护机构、儿童福利机构等临时监护场所、长期监护场所的统筹规范化建设、管理和工作衔接。

修订后的《未成年人保护法》规定了长期监护的对象范围，明确民政部门作为未成年人的最终监护人，实现临时监护与长期监护的无缝对接。对于国家长期监护的未成年人的最终生活安置，《未成年人保护法》进一步规定了民政部门进行收养评估后，可以依法将其长期监护的未成年人交由符合条件的申请人收养。该规定是未成年人能够尽快实现回归家庭的生活安置方式，解决了实践中长期滞留在机构中抚养的问题。

但是，该条在适用中，可能会存在和《民法典》第三十八条的冲突，《民法典》第三十八条规定了恢复监护人资格的条件和程序（除对被监护人实施故意犯罪的外，父母确有悔改表现的，经其申请，人民法院可以在尊重被监护人真实意愿的前提下，视情况恢复其监护人资格，人民法院指定的监护人与被监护人的监护关系同时终止），并未规定申请恢复的期限。这就导致如果未成年人被送养后第三十八条如何适用的问题。

再有，《民法典》关于被收养人的范围没有明确监护人资格被撤销指定民政部门担任监护人的未成年人可以被送养。导致实践中，这类未成年人能否被送养、以及被送养后原监护人能否申请恢复监护人资格成为实践中备受关注的问题。

因此，需要民政部门尽快研究制定长期监护的生活安置方案和程序，我认为，依据最有利于未成年人的原则以及《民法典》关于收养一章的立法精神，这类未成年人经民政部门评估后可以被收养，同时，收养关系依法成立后，受法律保护，原监护人不能再申请恢复监护人资格。

——对构建中国特色现代公益诉讼制度的六个思考

一、建立检察机关公益诉讼制度，不是要取代社会组织发起的公益诉讼，而是要加强中国公益诉讼法律制度，以更好保障公共利益。

2005年，我在法律出版社出版了《和谐社会与公益法》一书，这本书很稚嫩，但也是中国比较早研究公益法、公益诉讼的书。我当时梳理了我国已经发生的一些被称为公益诉讼的案件，也对未来发展提出了一些建议，其中就包括建议“通过立法授权相关民间组织有权在相关领域提起公益诉讼”。

让人欣喜的是，2012年《民事诉讼法》修订，明确规定了社会组织有权提起公益诉讼的制度。该法第五十五条第一款规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是中国民事公益诉讼立法的重大突破。

一个新的现象是，2014年党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年中央深改组第十二次会议明确提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年、2016年检察机关对公益诉讼制度进行了试点，2017年6月民事诉讼法、行政诉讼法进行修订时正式确立了这一制度。这样，具有鲜明中国特色的检察公益诉讼制度正式建立和发展起来。

梳理公益诉讼发展的脉络，我认为准确的理解应该是：首先，国家充分认识到了公益诉讼对保障公共利益的重要作用，于是立法确立了公益诉讼制度。其次，由于公益诉讼需要耗费大量人力、财力，对专业要求很高，真正具备提起公益诉讼能力的社会组织很少，很多地方法院对公益诉讼又有畏难情绪，所以在2012年民事诉讼法确立公益诉讼制度后，人民法院受理的“有关机关和有关组织”提起的公益诉讼很少，公益诉讼未能有效发挥保障公共利益的作用。中央审时度势，发现依靠“有关机关和有关组织”难以担负起公益诉讼的使命，所以赋权检察机关，要求检察机关来推动和加强公益诉讼的发展。所以可以说，国家大力发展检察机关的公益诉讼制度，不是要取代和削弱社会组织提起的公益诉讼，而是要弥补社会组织提起公益诉讼发展的不足，加强和改善公益诉讼制度的发展，以通过法治手段更好保障公共利益。

二、社会组织就哪些事由可以提起公益诉讼？

尽管在立法技术上长期存在“等内”和“等外”的争论，但观察中国当前的法律，立法机关越来越多地使用“等外”来概括那些无法详细列举的行为。因为从立法技术和质量的角度看，如果只是原则性描述，不列举任何具体情形，社会往往难以理解该法条所要强调的事项和重点。但法律又不可能列举所有情形，这就需要使用“重点情形+等”的立法表述方式，既举例说明了所指向的具体情形以及重点，又避免了挂一漏万，通过“等”字可以包括其他类似情形。

《民事诉讼法》第五十五条第一款关于公益诉讼的规定显然属于这种情况。法律只列举了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益”两种情形，因为损害社会公共利益的行为显然还有很多，法律不可能一一列举，所以，在列举上述两种具体情形的基础上规定“等损害社会公共利益的行为”。这种规定显然不能机械地理解为只能对上述已经列举的两种情形才有权提起公益诉讼。如果真的是这样，那就完全没有必要再加“等”字。

2018年底最高人民检察院发布的《检察机关民事公益诉讼案件办理指南（试行）》中规定的受理案件范围还主要是“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。但到了2019年10月，最高人民检察院张军检察长在向全国人大常委会专题汇报检察公益诉讼工作的报告中就指出，河北、内蒙古、吉林、黑龙江、山东、河南、湖北、湖南、广西、云南等省级人大常委会作出关于加强检察公益诉讼工作的决定（下称《专项决定》）。对具有地方立法性质的10个省的《专项决定》进行梳理，不难发现：在“等外”领域的探索上，各省专项决定中都体现出对公益诉讼新领域的探索，如河北、内蒙古、河南、湖北、广西、云南、山东七省都将安全生产、文物和文化遗产保护、电信互联网涉及众多公民个人信息保护等领域作为检察机关公益诉讼的受案范围。

2019年10月党的十九届四中全会明确提出“拓展公益诉讼案件范围”，对此有三点认识：首先，这是对民事诉讼法关于公益诉讼案件的权威表述，民事诉讼法关于公益诉讼的规定显然是“等外”，但在实践中，受到各种因素的影响，公益诉讼的案由太窄了，所以中央不得不强调要“拓展公益诉讼案件范围”。其次，不仅是检察机关要拓展公益诉讼案件范围、人民法院要积极拓展公益诉讼受案范围，社会组织也要积极拓展公益诉讼案件范围。十九届四中全会强调了要发挥社会组织的作用，从我国司法实践来看，我国社会组织参与公益诉讼是极其缺乏的，这种局面限制和影响了公益诉讼制度在我国的发展。第三，检察机关积极探索“等外“公益诉讼制度的发展，有效保障了公共利益，受到了全国人大以及社会各界的充分肯定。

三、哪些社会组织有权提起公益诉讼？

民事诉讼法并未明确规定哪些类型的“机关和组织”有权提起公益诉讼。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对此作出了基本规定，在该司法解释第二条规定，“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”第五条规定，“社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘无违法记录’。”

最高人民法院的上述规定被概括为社会组织提起公益诉讼的三个核心标准：一是社会组织要在设区的市级民政部门登记注册；二是社会组织成立期限要满五年；三是在过去五年没有违法记录。很难说这个标准是高或者低，民事诉讼法并未对社会组织在哪级民政部门登记以及登记年限作出规定，最高法院的上述规定实质上是提高了提起公益诉讼的社会组织门槛。当然，从限制滥用公益诉讼制度的角度来说，对提起公益诉讼的社会组织资格作出一定限制也是必要的。

但目前最高法院也只是对审理环境公益诉讼的社会组织资格有明确的规定，对在其他损害社会公共利益领域提起公益诉讼的社会组织资格没有任何的规定。那么，什么样的社会组织在其他领域有资格提起公益诉讼呢？是任何相关社会组织都有资格提起公益诉讼，还是要参照上述环保领域的标准执行呢？目前没有明确的答案。

既然中央明确了要“拓展公益诉讼案由范围”，那意味着中央意识到了公益诉讼对维护公共利益的重大价值。目前社会组织提起公益诉讼不是太多了，而是太少了。从鼓励和支持社会组织提起公益诉讼的角度出发，建议最高人民法院统一社会组织提起公益诉讼的资格标准，适度降低五年的标准。

四、社会组织与检察机关在提起民事公益诉讼时应该是怎样的关系？

关于社会组织与检察机关在提起公益诉讼时应该是怎样的关系？目前国内对这个问题研究还很不够，司法实践中也缺乏有价值的探索。最高人民检察院张军检察长在向全国人大常委会专题汇报时指出了关于这个问题的发展方向，他说，“加强与行政机关、社会组织协作联动，支持社会组织有序有效发挥公益保护作用。”

最高人民法院、最高人民检察院在2020年12月修订的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条规定，人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件主要任务之一是“督促适格主体依法行使公益诉权”，与“一般规定”中这一任务相对应，在“民事公益诉讼”部分特别规定了诉前公告制度，也就是说，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为，不是直接就提起公益诉讼，而是在提起公益诉讼前，“应当依法公告，公告期间为三十日。”公告期满，法律规定的机关和有关组织、英雄烈士的近亲属不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。根据上述规定，对民事公益诉讼，在诉讼前检察机关首先要依法公告。当然，对侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉的民事公益诉讼案件，检察机关知道本人或者其近亲属的，也可以直接征询英雄烈士等的近亲属的意见。但这种诉前公告的制度表明了检察机关对公益诉讼的一种态度，也就是只有在公共利益受到侵害，相关组织或个人并未提起诉讼时，检察机关才会提起公益诉讼。

2020年12月，北京市委办公厅、市政府办公厅发布《关于深入推进检察公益诉讼工作的意见》，其中明确规定，“通过诉前程序，督促行政机关主动履职纠错，推动有关机关或组织提起民事公益诉讼，形成公益保护合力。对经过诉前程序，有关机关或组织不提起诉讼、行政机关不依法履行职责，国家利益或社会公共利益受侵害状态尚未得到实质性遏制的，人民检察院依法提起公益诉讼。”

综合张军检察长上述讲话、两高关于公益诉讼案件的解释和北京市的相关规定，我们可以比较清晰地定位社会组织和检察机关在公益诉讼尤其是民事公益诉讼中的关系。

首先，两者是互相补充的关系，检察公益诉讼不是为了要取消或者削弱社会组织提起的公益诉讼，而是要通过合作，共同推动中国公益诉讼法律制度的发展。其次，社会组织不仅要积极履行职责，依法对损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，也要积极支持检察机关提起的公益诉讼。社会组织根植于民间，对民生以及公共利益受损等情况有着更直观的感受，更容易发现公益诉讼的线索，在某些领域也具备相关专业知识，所以可以积极向检察机关提供公益诉讼的线索，为检察机关的公益诉讼提供专业的支持等。第三，检察机关发现公共利益受到侵害的，要通过发布公告甚至直接约谈等方式，提醒甚至督促相关社会组织提起公益诉讼。第四，在相关社会组织提起公益诉讼时，如果该社会组织受到能力不足等条件制约，或者人民法院该受理的而不受理，可以向检察机关提出申请，请求检察机关支持其提起公益诉讼；检察机关认为必要时，也可以主动支持社会组织提起公益诉讼。第五，在确实没有其他组织或个人提起诉讼，社会公共利益又确实受到了侵害，检察机关可以自己作为原告依法向人民法院直接提起公益诉讼。

五、积极支持社会组织参与公益诉讼对国家的重大意义

大力发展公益诉讼是我国政治制度的必然要求。我国是社会主义制度，社会主义法治要坚持以人民为中心、全心全意为人民服务，要以维护和实现最广大人民群众的根本利益为宗旨。我国的政治制度决定了我国法律的本质特征，决定了我国法律制度要最大限度维护公共利益。这是我国检察公益诉讼制度快速发展的政治保障。新时代我们要更好满足人民群众对民主、法治、公平、正义等美好生活的向往，这需要我们司法机关和社会组织都更加重视公益诉讼在国家治理体系中的作用，更加积极主动地利用公益诉讼这一法治手段来维护公共利益。

积极支持社会组织参与公益诉讼有助于以法治手段更好维护国家利益。在其他大多数国家，都主要是社会组织提起公益诉讼。随着全球化的发展尤其是国家之间基于利益发生的纠纷日益增多，在其他国家不可避免将会出现社会组织针对中国企业甚至国有资产提起公益诉讼的案件。这将是一种复杂的局面。但中国了解、熟悉相关公益诉讼的社会组织少之又少。支持社会组织积极参与国内公益诉讼，不仅是更好维护公共利益的需要，也是支持中国社会组织健康发展的需要。

六、中心是否具备对腾讯提起公益诉讼的主体资格？

“王者荣耀”这种游戏严重影响了未成年人的健康成长，我们在诉状中主要指出了其存在以下问题：游戏不断下调适龄提示，当前游戏评级不符合“12+”；游戏人物形象设计过于暴露，网站及社区存在大量色情、低俗等不适宜未成年人阅读的内容；游戏人物篡改历史人物形象，践踏民族传统文化；游戏商场充值限额及抽奖模式违反法律规定；潜在的诱导性沉迷设定，弱化了未成年人的自控力，增加了沉迷风险。鉴于上述问题，这款游戏严重损害了未成年人的身心健康，扭曲了其历史认知，加剧了家庭矛盾，最近几天来，中心接到大量未成年人父母打来的电话，介绍他们孩子因为玩“王者荣耀”引发的各种问题以及家长的无奈。“王者荣耀”这款游戏涉及到上千万未成年人，显然已经严重影响未成年人的合法权益，显然严重损害了社会公共利益，依靠单个家长无法解决问题，把这个问题推给单个家长去解决也是不负责任的。所以从损害公共利益的角度来说，中心提起这起诉讼完全是必要的。

中心于2003年在北京市民政局登记，目前已经成立18年。中心长期致力于我国未成年人保护事业的发展，被北京市民政局评为5A级社会组织，即使参照环境领域公益诉讼相对高的标准，中心也显然是符合提起公益诉讼的主体资格。让人欣慰的是，新修订的未成年人保护法强调了社会组织在未成年人保护中的责任，在第一百零六条明确规定：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼。”最高人民法院在2021年初专门增加了“未成年人保护民事公益诉讼”的案由。所以依据现行法律，从未成年人保护法所确定的最有利于未成年人的原则出发，未成年人保护领域的民事公益诉讼应该尽快启动起来，这不仅将更好保障未成年人群体的合法权益，也将为中国民事公益诉讼制度的探索提供有益的借鉴。

更让人振奋的是，党的十八代以来，党和政府以及司法机关都越来越重视未成年人保护工作。国家领导人多次对儿童保护尤其是未成年人网络保护问题作出批示指示；国务院成立了高规格的未成年人保护领导小组；最高检未成年人检察厅勇于担当、创新未成年人保护相关制度的发展；最高人民法院今年初就加强新时代未成年人审判工作发布专门政策，后来又成立少年法庭工作办公室，目前各省成立了1800多家少年法庭，这为加强少年审判工作提供了制度保障。周强院长在今年六一前参加北京法院系统加强新时代少年法庭工作部署会时强调，“把加强未成年人司法保护作为‘我为群众办实事’的重要内容。

未成年人是国家的希望、民族的未来。我们提起未成年人保护公益诉讼，并不是要封杀“王者荣耀”这款游戏，我们只是希望腾讯公司正视并整改其当前存在的问题，对那些受到不良影响甚至已经致瘾的未成年人尤其是农村留守儿童承担责任。从这个角度来说，这并不是一场“零和博弈”的诉讼，而是希望通过司法机关发挥作用、推动互联网企业更好承担责任、以更好保障我们的孩子们健康成长的诉讼。

所以，不论是腾讯公司，还是司法机关以及社会各界，在面对上千万孩子权益受到“王者荣耀”这款游戏损害的事实，都责无旁贷！