社会组织能否对腾讯公司提起公益诉讼？

——对构建中国特色现代公益诉讼制度的六个思考

一、建立检察机关公益诉讼制度，不是要取代社会组织发起的公益诉讼，而是要加强中国公益诉讼法律制度，以更好保障公共利益。

2005年，我在法律出版社出版了《和谐社会与公益法》一书，这本书很稚嫩，但也是中国比较早研究公益法、公益诉讼的书。我当时梳理了我国已经发生的一些被称为公益诉讼的案件，也对未来发展提出了一些建议，其中就包括建议“通过立法授权相关民间组织有权在相关领域提起公益诉讼”。

让人欣喜的是，2012年《民事诉讼法》修订，明确规定了社会组织有权提起公益诉讼的制度。该法第五十五条第一款规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是中国民事公益诉讼立法的重大突破。

一个新的现象是，2014年党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年中央深改组第十二次会议明确提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年、2016年检察机关对公益诉讼制度进行了试点，2017年6月民事诉讼法、行政诉讼法进行修订时正式确立了这一制度。这样，具有鲜明中国特色的检察公益诉讼制度正式建立和发展起来。

梳理公益诉讼发展的脉络，我认为准确的理解应该是：首先，国家充分认识到了公益诉讼对保障公共利益的重要作用，于是立法确立了公益诉讼制度。其次，由于公益诉讼需要耗费大量人力、财力，对专业要求很高，真正具备提起公益诉讼能力的社会组织很少，很多地方法院对公益诉讼又有畏难情绪，所以在2012年民事诉讼法确立公益诉讼制度后，人民法院受理的“有关机关和有关组织”提起的公益诉讼很少，公益诉讼未能有效发挥保障公共利益的作用。中央审时度势，发现依靠“有关机关和有关组织”难以担负起公益诉讼的使命，所以赋权检察机关，要求检察机关来推动和加强公益诉讼的发展。所以可以说，国家大力发展检察机关的公益诉讼制度，不是要取代和削弱社会组织提起的公益诉讼，而是要弥补社会组织提起公益诉讼发展的不足，加强和改善公益诉讼制度的发展，以通过法治手段更好保障公共利益。

二、社会组织就哪些事由可以提起公益诉讼？

尽管在立法技术上长期存在“等内”和“等外”的争论，但观察中国当前的法律，立法机关越来越多地使用“等外”来概括那些无法详细列举的行为。因为从立法技术和质量的角度看，如果只是原则性描述，不列举任何具体情形，社会往往难以理解该法条所要强调的事项和重点。但法律又不可能列举所有情形，这就需要使用“重点情形+等”的立法表述方式，既举例说明了所指向的具体情形以及重点，又避免了挂一漏万，通过“等”字可以包括其他类似情形。

《民事诉讼法》第五十五条第一款关于公益诉讼的规定显然属于这种情况。法律只列举了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益”两种情形，因为损害社会公共利益的行为显然还有很多，法律不可能一一列举，所以，在列举上述两种具体情形的基础上规定“等损害社会公共利益的行为”。这种规定显然不能机械地理解为只能对上述已经列举的两种情形才有权提起公益诉讼。如果真的是这样，那就完全没有必要再加“等”字。

2018年底最高人民检察院发布的《检察机关民事公益诉讼案件办理指南（试行）》中规定的受理案件范围还主要是“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。但到了2019年10月，最高人民检察院张军检察长在向全国人大常委会专题汇报检察公益诉讼工作的报告中就指出，河北、内蒙古、吉林、黑龙江、山东、河南、湖北、湖南、广西、云南等省级人大常委会作出关于加强检察公益诉讼工作的决定（下称《专项决定》）。对具有地方立法性质的10个省的《专项决定》进行梳理，不难发现：在“等外”领域的探索上，各省专项决定中都体现出对公益诉讼新领域的探索，如河北、内蒙古、河南、湖北、广西、云南、山东七省都将安全生产、文物和文化遗产保护、电信互联网涉及众多公民个人信息保护等领域作为检察机关公益诉讼的受案范围。

2019年10月党的十九届四中全会明确提出“拓展公益诉讼案件范围”，对此有三点认识：首先，这是对民事诉讼法关于公益诉讼案件的权威表述，民事诉讼法关于公益诉讼的规定显然是“等外”，但在实践中，受到各种因素的影响，公益诉讼的案由太窄了，所以中央不得不强调要“拓展公益诉讼案件范围”。其次，不仅是检察机关要拓展公益诉讼案件范围、人民法院要积极拓展公益诉讼受案范围，社会组织也要积极拓展公益诉讼案件范围。十九届四中全会强调了要发挥社会组织的作用，从我国司法实践来看，我国社会组织参与公益诉讼是极其缺乏的，这种局面限制和影响了公益诉讼制度在我国的发展。第三，检察机关积极探索“等外“公益诉讼制度的发展，有效保障了公共利益，受到了全国人大以及社会各界的充分肯定。

三、哪些社会组织有权提起公益诉讼？

民事诉讼法并未明确规定哪些类型的“机关和组织”有权提起公益诉讼。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对此作出了基本规定，在该司法解释第二条规定，“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”第五条规定，“社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘无违法记录’。”

最高人民法院的上述规定被概括为社会组织提起公益诉讼的三个核心标准：一是社会组织要在设区的市级民政部门登记注册；二是社会组织成立期限要满五年；三是在过去五年没有违法记录。很难说这个标准是高或者低，民事诉讼法并未对社会组织在哪级民政部门登记以及登记年限作出规定，最高法院的上述规定实质上是提高了提起公益诉讼的社会组织门槛。当然，从限制滥用公益诉讼制度的角度来说，对提起公益诉讼的社会组织资格作出一定限制也是必要的。

但目前最高法院也只是对审理环境公益诉讼的社会组织资格有明确的规定，对在其他损害社会公共利益领域提起公益诉讼的社会组织资格没有任何的规定。那么，什么样的社会组织在其他领域有资格提起公益诉讼呢？是任何相关社会组织都有资格提起公益诉讼，还是要参照上述环保领域的标准执行呢？目前没有明确的答案。

既然中央明确了要“拓展公益诉讼案由范围”，那意味着中央意识到了公益诉讼对维护公共利益的重大价值。目前社会组织提起公益诉讼不是太多了，而是太少了。从鼓励和支持社会组织提起公益诉讼的角度出发，建议最高人民法院统一社会组织提起公益诉讼的资格标准，适度降低五年的标准。

四、社会组织与检察机关在提起民事公益诉讼时应该是怎样的关系？

关于社会组织与检察机关在提起公益诉讼时应该是怎样的关系？目前国内对这个问题研究还很不够，司法实践中也缺乏有价值的探索。最高人民检察院张军检察长在向全国人大常委会专题汇报时指出了关于这个问题的发展方向，他说，“加强与行政机关、社会组织协作联动，支持社会组织有序有效发挥公益保护作用。”

最高人民法院、最高人民检察院在2020年12月修订的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条规定，人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件主要任务之一是“督促适格主体依法行使公益诉权”，与“一般规定”中这一任务相对应，在“民事公益诉讼”部分特别规定了诉前公告制度，也就是说，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为，不是直接就提起公益诉讼，而是在提起公益诉讼前，“应当依法公告，公告期间为三十日。”公告期满，法律规定的机关和有关组织、英雄烈士的近亲属不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。根据上述规定，对民事公益诉讼，在诉讼前检察机关首先要依法公告。当然，对侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉的民事公益诉讼案件，检察机关知道本人或者其近亲属的，也可以直接征询英雄烈士等的近亲属的意见。但这种诉前公告的制度表明了检察机关对公益诉讼的一种态度，也就是只有在公共利益受到侵害，相关组织或个人并未提起诉讼时，检察机关才会提起公益诉讼。

2020年12月，北京市委办公厅、市政府办公厅发布《关于深入推进检察公益诉讼工作的意见》，其中明确规定，“通过诉前程序，督促行政机关主动履职纠错，推动有关机关或组织提起民事公益诉讼，形成公益保护合力。对经过诉前程序，有关机关或组织不提起诉讼、行政机关不依法履行职责，国家利益或社会公共利益受侵害状态尚未得到实质性遏制的，人民检察院依法提起公益诉讼。”

综合张军检察长上述讲话、两高关于公益诉讼案件的解释和北京市的相关规定，我们可以比较清晰地定位社会组织和检察机关在公益诉讼尤其是民事公益诉讼中的关系。

首先，两者是互相补充的关系，检察公益诉讼不是为了要取消或者削弱社会组织提起的公益诉讼，而是要通过合作，共同推动中国公益诉讼法律制度的发展。其次，社会组织不仅要积极履行职责，依法对损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，也要积极支持检察机关提起的公益诉讼。社会组织根植于民间，对民生以及公共利益受损等情况有着更直观的感受，更容易发现公益诉讼的线索，在某些领域也具备相关专业知识，所以可以积极向检察机关提供公益诉讼的线索，为检察机关的公益诉讼提供专业的支持等。第三，检察机关发现公共利益受到侵害的，要通过发布公告甚至直接约谈等方式，提醒甚至督促相关社会组织提起公益诉讼。第四，在相关社会组织提起公益诉讼时，如果该社会组织受到能力不足等条件制约，或者人民法院该受理的而不受理，可以向检察机关提出申请，请求检察机关支持其提起公益诉讼；检察机关认为必要时，也可以主动支持社会组织提起公益诉讼。第五，在确实没有其他组织或个人提起诉讼，社会公共利益又确实受到了侵害，检察机关可以自己作为原告依法向人民法院直接提起公益诉讼。

五、积极支持社会组织参与公益诉讼对国家的重大意义

大力发展公益诉讼是我国政治制度的必然要求。我国是社会主义制度，社会主义法治要坚持以人民为中心、全心全意为人民服务，要以维护和实现最广大人民群众的根本利益为宗旨。我国的政治制度决定了我国法律的本质特征，决定了我国法律制度要最大限度维护公共利益。这是我国检察公益诉讼制度快速发展的政治保障。新时代我们要更好满足人民群众对民主、法治、公平、正义等美好生活的向往，这需要我们司法机关和社会组织都更加重视公益诉讼在国家治理体系中的作用，更加积极主动地利用公益诉讼这一法治手段来维护公共利益。

积极支持社会组织参与公益诉讼有助于以法治手段更好维护国家利益。在其他大多数国家，都主要是社会组织提起公益诉讼。随着全球化的发展尤其是国家之间基于利益发生的纠纷日益增多，在其他国家不可避免将会出现社会组织针对中国企业甚至国有资产提起公益诉讼的案件。这将是一种复杂的局面。但中国了解、熟悉相关公益诉讼的社会组织少之又少。支持社会组织积极参与国内公益诉讼，不仅是更好维护公共利益的需要，也是支持中国社会组织健康发展的需要。

六、中心是否具备对腾讯提起公益诉讼的主体资格？

“王者荣耀”这种游戏严重影响了未成年人的健康成长，我们在诉状中主要指出了其存在以下问题：游戏不断下调适龄提示，当前游戏评级不符合“12+”；游戏人物形象设计过于暴露，网站及社区存在大量色情、低俗等不适宜未成年人阅读的内容；游戏人物篡改历史人物形象，践踏民族传统文化；游戏商场充值限额及抽奖模式违反法律规定；潜在的诱导性沉迷设定，弱化了未成年人的自控力，增加了沉迷风险。鉴于上述问题，这款游戏严重损害了未成年人的身心健康，扭曲了其历史认知，加剧了家庭矛盾，最近几天来，中心接到大量未成年人父母打来的电话，介绍他们孩子因为玩“王者荣耀”引发的各种问题以及家长的无奈。“王者荣耀”这款游戏涉及到上千万未成年人，显然已经严重影响未成年人的合法权益，显然严重损害了社会公共利益，依靠单个家长无法解决问题，把这个问题推给单个家长去解决也是不负责任的。所以从损害公共利益的角度来说，中心提起这起诉讼完全是必要的。

中心于2003年在北京市民政局登记，目前已经成立18年。中心长期致力于我国未成年人保护事业的发展，被北京市民政局评为5A级社会组织，即使参照环境领域公益诉讼相对高的标准，中心也显然是符合提起公益诉讼的主体资格。让人欣慰的是，新修订的未成年人保护法强调了社会组织在未成年人保护中的责任，在第一百零六条明确规定：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼。”最高人民法院在2021年初专门增加了“未成年人保护民事公益诉讼”的案由。所以依据现行法律，从未成年人保护法所确定的最有利于未成年人的原则出发，未成年人保护领域的民事公益诉讼应该尽快启动起来，这不仅将更好保障未成年人群体的合法权益，也将为中国民事公益诉讼制度的探索提供有益的借鉴。

更让人振奋的是，党的十八代以来，党和政府以及司法机关都越来越重视未成年人保护工作。国家领导人多次对儿童保护尤其是未成年人网络保护问题作出批示指示；国务院成立了高规格的未成年人保护领导小组；最高检未成年人检察厅勇于担当、创新未成年人保护相关制度的发展；最高人民法院今年初就加强新时代未成年人审判工作发布专门政策，后来又成立少年法庭工作办公室，目前各省成立了1800多家少年法庭，这为加强少年审判工作提供了制度保障。周强院长在今年六一前参加北京法院系统加强新时代少年法庭工作部署会时强调，“把加强未成年人司法保护作为‘我为群众办实事’的重要内容。

未成年人是国家的希望、民族的未来。我们提起未成年人保护公益诉讼，并不是要封杀“王者荣耀”这款游戏，我们只是希望腾讯公司正视并整改其当前存在的问题，对那些受到不良影响甚至已经致瘾的未成年人尤其是农村留守儿童承担责任。从这个角度来说，这并不是一场“零和博弈”的诉讼，而是希望通过司法机关发挥作用、推动互联网企业更好承担责任、以更好保障我们的孩子们健康成长的诉讼。

所以，不论是腾讯公司，还是司法机关以及社会各界，在面对上千万孩子权益受到“王者荣耀”这款游戏损害的事实，都责无旁贷！