张雪梅 | 建立健全监护支持、监督机制 完善国家监护制度

《未成年人保护法》本次修订不仅严格了父母或者其他监护人的各项监护责任，同时明确了国家对家庭监护进行指导、支持、帮助和监督的责任，完善了临时监护、长期监护制度，明确拓展了监护支持、监督、干预的规定，构建了“以家庭监护为主，以监护支持、监督和干预为手段，以国家监护为兜底保障”的未成年人监护制度体系。

监护制度设立的目的是为了保护未成年人的合法权益，使未成年人的人身和财产得到保护，是对其不具备完全民事行为能力的一种弥补。因此，监护制度是对未成年人实施保护的最基础、最重要的内容。很多关于未成年人保护的问题都是由于监护出了问题，例如未成年人遭受性侵、欺凌、事实无人抚养、监护侵害、未成年人违法犯罪等。这些问题的解决需要依赖于一个完善的监护制度。那么，如何有效落实《民法典》、《未成年人保护法》，确保未成年人获得有效的监护，民政部门作为承担未成年人保护协调机制具体工作的部门，又代表国家承担着监护兜底的职责，我认为应当在以下几方面发挥好推动和保障作用，推动落实相关法律规定，也希望相关政策法规和地方未成年人保护立法制定修订过程中，能过够关注和完善以下问题。

国家监护的内容不仅包括国家作为临时监护人和最终监护人，同时也包括国家提供监护支持、指导、帮助与监督的责任。修订后的《未成年人保护法》原则规定了国家对家庭监护指导、支持、帮助与监督方面的责任，但规定尚不具体。

对家庭监护的支持、帮助，很大程度上能够提升家庭监护功能，消除监护困境的引发性因素。因此，建议进一步明确监护支持与帮助措施。

第一，完善儿童福利制度，规定普惠型儿童福利措施，同时对困境未成年人实施分类保障，进一步提高保障标准，采取措施满足其生活、教育、安全、医疗康复、住房等方面的基本需要。

第二，对困境未成年人家庭给与必要的经济帮助，指导做好委托照护工作，探索困境未成年人实际监护人的养育津贴制度。

第三，落实将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务体系的规定，建立具有普遍性、可及性、专业性的家庭教育指导服务机制，开展家庭教育知识宣传，鼓励和支持有关人民团体、企业事业单位、社会组织开展家庭教育指导服务。

第四，培育、支持、引导、规范有关社会组织、社会工作者参与未成年人保护工作，加大政府购买服务力度，开展家庭教育指导和家庭关系指导等服务，为未成年人的心理辅导、康复救助、监护及收养评估等提供专业服务。

但是上述条款还主要停留在原则性上，且是出现问题后的事后监督。除了规定居民委员会、村民委员会的职责外，法律也没有规定具体的监督措施。如何开展监护监督、谁来进行监督是新法实施后实践中面临的一个主要的问题。目前实践中，有法院通过调解方式探索财产监管人的做法，最高检察院也开始探索监护督促令的做法。建议民政部门尽快研究建立监护监督制度，实现对未成年人监护的事前监督、事中监督和事后监督。

监护监督至少应当包含三个方面的内容：

一是普遍意义的监督，针对父母不依法履行监护职责、或滥用监护职责监护不当的情况，应当在社区、学校设置有效的监护监督系统，对监护人或被委托监护人履行监护职责的情况进行监督，发现监护人或被委托监护人侵害未成年人人身、财产权益的情况应当及时采取有效措施进行制止和干预。通过这种普遍意义的社会监督以及法律规定的强制报告制度对家庭中的未成年人权利状况进行有效监测，对未成年人权利可能受到侵害或处于监护困境的高风险家庭进行筛查和帮助。

二是设立监督人制度，主要是对父母以外的人担任监护人时设立。建议参考大陆法系各国的监护监督制度，探索对父母以外的人担任监护人时设置监护监督人。监护监督人与普遍意义的监护监督不同，普遍意义的监督属于社会监督，而监护监督人更有针对性，更容易实现事前、事中监督，更有利于对未成年人的保护。目前我国法院在家事审判改革中也进行了一些这方面的探索，例如在指定监护人时设置财产监督人等做法。

三、司法机关的监护督促措施。对于公安机关、检察院、法院在办理未成年人权益受到侵害、未成年人严重不良行为或违法犯罪、其他涉及未成年人民事案件过程中，发现存在监护缺位、监护不当、监护侵害等情形的，通过强制家庭教育指导、监护督促令等方式进行督促和指导。

临时监护是对父母或其他监护人监护的临时补充，确保父母或其他监护人缺位时未成年人能够获得有效监护，避免未成年人的监护和照顾出现空白。对于实践中出现的监护人缺位、监护侵害紧急安置、监护缺失等问题，《未成年人保护法》规定了由民政部门进行临时监护或长期监护，填补了现实中存在的监护空白，确保未成年人及时获得有效的监护。

但是法律对临时监护的规定仅是临时监护的对象范围和临时监护期间的生活安置方式，没有规定临时监护程序的启动和终止。实践中出现需要临时监护的情形，由谁来发现，发现后该怎么办？临时监护由谁来启动？法院还是民政部门，还是村居委会？何时启动？临时监护与其他法律规定的紧急安置措施又如何衔接？这些都是实践中面临的问题。《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》和《反家庭暴力法》借鉴了国外经验，最早探索和规定紧急状态临时安置制度。《民法典》也规定了法院受理撤销监护人资格案件的申请后，必要时可以安排临时监护措施。需要说明的是，紧急安置与临时监护是不同的，紧急安置是在紧急危险状态下将未成年人带离危险监护人的措施，带离的目的是紧急保护孩子的安全，当紧急状态消失时未成年人应当返回家庭，如果经过评估发现未成年人不宜返家的，那么应当立即启动临时监护程序。我国目前的法律规定，还没有将紧急安置措施和临时监护区分开来，程序上缺少二者之间的有效衔接。

建议民政部门一方面尽快研究制定临时监护与长期监护的工作细则，从情形发现、紧急安置、临时监护等三个方面规定临时监护程序的启动、临时监护人职责、与监护人的关系、临时监护期间的生活安置、与长期监护的衔接、临时监护的终止等方面内容；另一方面尽快完善未成年人救助保护机构、儿童福利机构等临时监护场所、长期监护场所的统筹规范化建设、管理和工作衔接。

修订后的《未成年人保护法》规定了长期监护的对象范围，明确民政部门作为未成年人的最终监护人，实现临时监护与长期监护的无缝对接。对于国家长期监护的未成年人的最终生活安置，《未成年人保护法》进一步规定了民政部门进行收养评估后，可以依法将其长期监护的未成年人交由符合条件的申请人收养。该规定是未成年人能够尽快实现回归家庭的生活安置方式，解决了实践中长期滞留在机构中抚养的问题。

但是，该条在适用中，可能会存在和《民法典》第三十八条的冲突，《民法典》第三十八条规定了恢复监护人资格的条件和程序（除对被监护人实施故意犯罪的外，父母确有悔改表现的，经其申请，人民法院可以在尊重被监护人真实意愿的前提下，视情况恢复其监护人资格，人民法院指定的监护人与被监护人的监护关系同时终止），并未规定申请恢复的期限。这就导致如果未成年人被送养后第三十八条如何适用的问题。

再有，《民法典》关于被收养人的范围没有明确监护人资格被撤销指定民政部门担任监护人的未成年人可以被送养。导致实践中，这类未成年人能否被送养、以及被送养后原监护人能否申请恢复监护人资格成为实践中备受关注的问题。

因此，需要民政部门尽快研究制定长期监护的生活安置方案和程序，我认为，依据最有利于未成年人的原则以及《民法典》关于收养一章的立法精神，这类未成年人经民政部门评估后可以被收养，同时，收养关系依法成立后，受法律保护，原监护人不能再申请恢复监护人资格。