——以小额爱心项目受助人为例
文/韩晶晶 赵辉
前言
北京青少年法律援助与研究中心在为贫困未成年人提供法律援助的过程中发现，即使胜诉的判决结果也不一定能够保证未成年人的合法权利绝对得到实现，因为法律救济有其局限性，权利的实现还需要相对人的主动履行或者有能力履行。在目前社会综合保护制度还不健全的背景下，这些家庭贫困、权利受到侵害又无法得到赔偿的特殊困境未成年人需要更多的社会关爱。于是在社会爱心人士的支持下，2005年8月，北京青少年法律援助与研究中心和全国律协未成年人保护专业委员会设立了“新起点——小额爱心资助项目”。项目针对家境贫困的涉诉未成年人给予一定的小额爱心资助，旨在让他们体会到来自社会的关爱，帮助他们走出阴霾、重新燃起对生活的热情和信心。在项目开展过程中，很多律师和参与实施单位都提出，希望项目能关注那些因监护原因而陷入生存困境的未成年人，项目无法对那些生存面临严重困境的孩子视而不见，于是扩展了项目的资助范围，甚至这个群体成为被资助的主要对象之一。目前，项目主要资助以下三类未成年人：1、监护存在问题的;2、身体受到伤害得不到合理赔偿的;3、因遭受性侵害而面临困境的。
参与项目实施的法院、检察院、妇联、共青团、律师等部门和专业人士，将大量困境未成年人资料提交项目申请资助，到2012年12月5日，项目已经为20个省、自治区、直辖市的719名未成年人提供了资助。从项目执行情况看，监护存在问题的未成年人占到了受援人的大部分。本报告以上述三类受援人的信息为基础，开展统计分析研究，归纳了困境未成年人的基本情况，分析了造成困境的原因，有针对性地提出了完善建议。
一、受助未成年人困境现状
项目资助的719名困境未成年人中，有487名是因为监护存在问题而陷入生存发展困境，有173名是因为自身受到伤害(不包括性侵害)得不到赔偿陷入困境。与一般的伤害案件相比，未成年人性侵害案件性质恶劣，案件特点和未成年人的需求都具有特殊性，因此，报告对其单独统计，共有59名未成年人遭受了性侵害。根据造成困境的主要原因不同，以下分别描述。
(一)因监护问题陷入困境的未成年人
在719名受援未成年人中，有487名因为监护出现问题陷入困境。根据这类未成年人的监护面临的问题不同，以下对其进一步分类加以分析。但一部分未成年人面临的困境复杂，原因多重而且各个原因都比较突出，因此分别放在以下不同类型中加以描述。
1、父或母一方死亡的困境未成年人所占比例最大
这部分未成年人占到了该类受助人总数的41%，有201名，其中男孩109名，女孩92名。父母一方因为车祸、工伤、被害、患病、自杀等各种原因死亡，未成年人生活在残缺不全的家庭中。其面临的困境往往是多重的，主要表现为：
(1)另一方迫于贫困外出打工，未成年人只能由实际无监护能力人员抚养
如山西五岁的小雨父母和舅舅同时因为车祸受伤，父亲落下残疾，为了治病外债累累，虽然索赔经过诉讼获胜，但是难以执行，父亲感觉生活无望自杀。母亲只能外出打工还债。小雨不得不寄养在外祖母家，但其外祖母家因舅舅也受伤致残，外祖母已八十岁高龄，生活也十分困难，小雨面临辍学的困境。
(2)另一方再婚或者下落不明，不履行监护职责
如海南12岁的女孩小金玉父亲去世，母亲智障下落不明，16岁的哥哥和14岁的妹妹都是智障，还有一个10岁的弟弟。父亲去世后，小金玉便担负起了照顾姐弟三人的任务。原本贫困的家庭因为父亲的去世而更加雪上加霜，姐弟四人住在摇摇欲坠的老房子里，因为没钱家里的电都停了。生活的重担压得这个年仅12岁的小女孩喘不过气来。
又如，内蒙14岁的姐姐和12岁的弟弟，父亲出车祸死亡，死亡赔偿金判决无法有效执行，母亲改嫁，将姐弟俩留给年近80岁并患老年痴呆的奶奶生活，祖孙三人生活贫困，居住在土改年代分得的三间木结构破房内，只靠三亩多地维持生活，无其他经济来源，姐弟俩也无法继续上学。
又如，山西9岁的女孩小婧，父亲在下班途中遭殴打致死，母亲在父亲出事后不久下落不明，与均双目失明的爷爷、奶奶一起生活，没有生活来源，也得不到有效照料。
(3)实际监护的一方监护能力不足
如，山西10岁的小宇父亲去世，母亲患有高血压、肾病，长期吃药，透析，小宇还要照顾母亲，生活的困难，母亲的病痛给小宇造成很大压力。
又如山西10岁和6岁的两姐妹俩，父亲被人伤害致死，母亲单位破产处于失业状态，侵害人无财产可供赔偿，家庭没有任何收入。案发前，两姐妹分别上初中一年级和小学二年级，但现在因为家庭的变故已经辍学。
(4)离婚家庭中有抚养权的一方死亡，另一方无力抚养或无法联系
如河南小薇在1岁时父母离婚，父亲一次性给付抚养费后，就和其没有了联系。小薇11岁时母亲被杀害，无法得到有效赔偿，小薇从此没有了生活来源，其外祖父母在农村靠种地为生，年事已高，无力承担小薇的生活学习费用。
一方监护人的死亡，直接影响到了未成年人的抚养状况。如在本类201名未成年人中，有124名是跟随单身父亲或者母亲生活，一方监护人由于监护能力不足、家庭贫困、患病等原因，如上述小宇的案件;有51名事实上是由祖父母或者外祖父抚养，但如上述小雨和上述14岁和12岁两姐弟的案件，老人本身身体有病或者残疾，自己都无法获得有效照料，更何谈有效抚养和照料孩子;还有20名未成年人的父母一方死亡，另一方下落不明，实际上处于无人抚养的状态，例如小金玉的案件;此外，还有5名是由其他亲属抚养，但由于大部分案件发生在农村，亲属家庭经济条件本不宽裕，再多抚养其他孩子导致经济更为紧张。
图1、父或母一方死亡的困境未成年人抚养状况
2、离异家庭中的非直接抚养方不尽抚养义务，导致未成年人生活难以保障
离异家庭中非直接抚养方不履行抚养义务的有151名，其中女孩64名，男孩87名，占到了这类困境未成年人总数的31%。父母离婚后，不直接抚养子女的一方多是再婚，下落不明，不主动履行抚养义务，甚至在法院强制执行时也拒不履行。家庭破裂已经给孩子造成心理伤害，而直接抚养方面临经济等各方面困难，另一方不履行抚养义务，导致其基本生活都难以得到有效保障。
例如北京8岁男孩马某，从出生就很少看到过父亲，父母离婚后父亲一直拒绝支付每月350元的抚养费，母亲一直找不到他，法官也帮助四处寻找，但是至今也没有找到。马某一直由母亲独自抚养，母亲身体不好，经常生病，是无业人员，基本生活都难以保障。
又如山西16岁女孩郑某，在她6岁时父母因感情不合离婚，她跟随收入微薄的母亲生活，父亲对她不闻不问，从来没有关心过她的学习和身体。就在她因病住院做手术时父亲也没有过问一下，法院判决要求父亲每月支付150元生活费他都拒绝，至今分文不付，致使郑某母女俩的生活举步维艰。
相当一部分生活在离异家庭中的未成年人面临着多重困境，甚至陷入无人抚养的状况。在这151名未成年人中，有5名未成年人实际上处于无人抚养的状况。例如内蒙小正八个月时，父亲因为犯罪被判入狱18年，母亲和父亲离婚后，不再承担任何抚养义务，也不和小正联系。小正只能被父亲带入监狱生活。但是到了入学的年龄，经过协调其被伯父代为抚养，但是在小正10岁时，伯父也因病去世，这让伯父一家本来贫困的生活雪山上加霜。而小正的生活无法得到保障，学习也难以继续。
在这151人中，有25人实际上和缺乏有效抚养条件的祖父母外祖父母生活。例如，山西5岁的小嘉，父母离婚后，和父亲生活，但是父亲被判入狱，母亲不承担抚养义务，其只能和年迈的爷爷奶奶生活，祖孙三人生活困难。
图2、151名离异家庭未成年人的抚养情况
3、父母一方或者双方服刑，监护出现空缺或抚养存在困难
这部分未成年人有59名，其中女孩28名，男孩31名，占到了该类未成年人数的11.5%。其困境主要表现为以下：
(1)父母一方服刑，另一方死亡、下落不明或者不承担抚养责任
如内蒙13岁男孩小立的父亲被判处无期徒刑，母亲改嫁不知去向，没有其他亲人，孤苦伶仃，无人照顾。又如，内蒙6岁男孩父亲去世，母亲被判刑，其由年迈体弱的外公抚养，虽然已经到了上学的年龄，但家里无力支付各项费用。
(2)父或母的一方杀害另一方后服刑
这类案件是父母一方杀死另一方后服刑，未成年人或者无人抚养，或者和年迈的老人生活。如内蒙9岁男孩小琪，父亲好吃懒做，家庭生活困苦不堪。父亲经常打骂母亲和小琪，其母不堪忍受父亲的毒打，投毒将父亲杀害，母亲因此入狱，被判15年。年仅9岁的小琪不仅身心受到严重创伤，而且母亲入狱后无依无靠。又如，内蒙年仅15岁的女孩，因为母亲阻止父亲酗酒而被杀害，父亲入狱后，其完全没有依靠。
(3)父母双方都服刑
如内蒙6岁的小翔父母均因贩卖毒品罪分别被判处有期徒刑十五年和八年，小翔家里本来就很贫困，父母入狱完全没有了经济来源。家中只有七十几岁体弱多病的奶奶，靠捡破烂维持生活，十七岁的哥哥也被迫辍学。
(4)一方服刑后另一方监护能力不足
如内蒙小郜在未出生时父亲因为打架失手被判十五年，母亲一直有病，家里生活困难。又如山西8岁的小修父亲犯罪被判刑，母亲仅靠种地维持生活，没有固定收入，抚养小修存在困难。
从实际抚养的主体看，在59名未成年人中，19名跟随父、母一方生活的，如内蒙的小郜，有26人由祖父母外祖父母抚养，如小翔，有7人事实上无人抚养，如内蒙的小立和小琪，有7人由其他亲属抚养。
图3、59名父母服刑的未成年人的抚养情况
4、父、母一方或双方患病、残疾，无监护能力
因为父或母患病、残疾，没有能力抚养的未成年人有53名，其中女孩16名，男孩37名，占到了该类未成年人数的11%。父母因为生病、受伤或身体残疾，家庭负担加重，监护能力降低，抚养孩子非常困难。在父母双方都患病的情况，未成年人面临的困境更加严重。例如，内蒙13岁的哥哥和11岁的妹妹，父亲身体有病，不能干活，母亲患有精神病，哥哥的耳朵被母亲打聋。兄妹俩读书勤奋，成绩优秀，但是家里几乎完全没有经济来源，只能靠本来贫困的大伯偶尔接济，两个孩子的学习能够继续是个很大问题。
5、部分父母双亡的孤儿生活难以得到保障
项目资助的父母双亡的孤儿有37名，其中女孩21名，男孩16名，占这类未成年人总数的7.6%。
37名孤儿中有17人由祖父母外祖父母抚养。但祖父母、外祖父母年老而且体弱多病，没有劳动能力，根本无力抚养。如湖南9岁男孩小亮父母在车祸中双亡，其与腿有残疾的爷爷和患病的奶奶一起生活，爷爷奶奶还有一个智障的儿子需要抚养。
有8人和亲属一起生活，但是亲属家庭贫困，难以抚养。如内蒙11岁和8岁的姐弟俩，父母爷爷奶奶相继去世，姐弟二人相依为命，只能靠大伯抚养。但大伯家经济非常困难。又如内蒙11岁的小丫，父母死亡后和叔叔婶婶一起生活，但是婶婶患上了癌症，使本不富裕的家庭雪上加霜。
还有10人实际上处于无人抚养的状态，例如内蒙小勇在不满10岁时父母双亡，也没有其他亲属抚养，由于贫困只能退学，想外出打工，但是年龄太小又没有人要。
除此以外，两名未成年人由福利院抚养。
图4、37名孤儿的抚养情况
(二)因为自身受到伤害得不到有效赔偿而陷入困境
项目资助了173名身体受到伤害无法获得赔偿的未成年人，其中女孩54名，男孩119名。从受伤程度看，这些未成年人的身体都受到了严重伤害，构成人身损害五级以上的有37人，占到了21.4%。其中不乏像截肢、瘫痪、大面积烧烫伤、开颅等极其严重的伤害，例如：随父母来京务工的两岁女童，被正在倒车的拖拉机碾压，构成一级伤残、高位截瘫、大小便失禁，生活完全不能自理。还有一名17岁女孩，在打工时遭到工友的殴打，导致脑挫裂伤，蛛网膜下腔出血，程度为重伤。
这些伤害都给尚在成长发育过程中的未成年人造成了伴随终身的不良影响，很多不仅是器质性的损害、功能障碍，还有心理上的伤害，有一部分需要对医疗和护理的长期依赖。但由于家庭本来贫困，而又得不到有效赔偿，或者难以支付治疗费用，或者连生活都难以保障。如内蒙的小尚遭他人伤害后患病，经医院诊断为尿路感染、出血、粘连，伴有失眠、多梦恐惧等病症。半年后再次诊断，已转为肾小球肾炎，需住院治疗。但其家在农村，父母没有工作，父亲患有腰腿痛多年，已经丧失了工作能力。由于没有获得赔偿，为了给小尚看病，父母变卖房屋、四处借贷，外债已高达十几万，可小尚的病还是没有好转，如果不继续治疗，可能会转为尿毒症，但其因无钱医治而停药已达半年之久。
图5、173名受到伤害得不到赔偿的未成年人的家庭情况
(三)遭受性侵害而陷入困境的未成年人
项目共资助了59名遭受性侵害的女童。这些女童身心受到了严重的伤害，例如11岁的程某，遭被强迫卖淫和受到严重性侵害后，一直未能接受治疗，导致阴道前后壁穿透，膀胱和直肠被刺破，严重腐烂。
除了身体伤害外，这些女童的精神也受到了严重创伤，如安徽17岁女孩被艾滋病毒携带者强奸，侵害者还将威胁将其照片放到网站，造成了其严重的精神障碍，虽然经过治疗但是仍未得到好转。
除了身心在强奸后受到伤害，有的女童在遭受侵害的同时受到了其他严重伤害。如来自江苏农村的15岁女孩王某，因为反抗强迫卖淫想跳楼逃脱，造成7级伤残，瘫痪在床，虽然判决了十九万多赔偿款，但是被告无财产难以执行，本来已经贫困的家庭陷入了极度困难。
女童受到伤害后其不能得到有效赔偿，其受到更大打击，治疗、生活难以保障。如陕西年仅17岁的女孩程某在被强奸后怀孕，怀孕后药物流产还未成功，又强行刮宫，身心遭受巨大伤害，辍学在家，与人交往出现障碍，但没有得到任何赔偿，无法获得有效心理治疗。
现行的法律规定也使这些女童无法获得合理赔偿。如天津8岁女孩脱某多次遭受性侵害，生理和心理都遭受了严重伤害。但是经过法院的判决，根据现行法律规定，在刑事附带民事诉讼中，只支持受害人的实际物质损失，不支持精神损害赔偿，法院判决被告人仅赔偿581.77元，远远不能弥补其因此受到的伤害。
二、导致未成年人陷入困境的原因分析
从项目开展的情况看，受助未成年人陷入困境主要有两大方面的原因，一是监护存在问题，导致其陷入困境，二是因为法律以及司法制度不健全，导致其受到伤害后雪上加霜。
(一)监护存在问题导致未成年人陷入困境
监护存在问题具体可以分为以下情况：
1、实际监护状态空缺是部分未成年人陷入困境的直接原因
未成年人监护状态缺失主要有两种情况：一是父母双亡成为孤儿，监护状态未及时得到确定，即法律意义上的孤儿，二是虽然监护人存在，但是监护人无法履行监护职责，即监护关系名存实亡，导致其实际上无人抚养。
(1)法律孤儿，监护关系不能及时确认
在因为监护问题陷入困境的未成年人中，有37名是父母死亡的孤儿，其中有10名未成年人处于无人抚养状态，占到了将近三分之一。这10名未成年人中，有一半因为生活和学习难以维持而辍学，其中有两名因为父母去世而中断学业。监护状态缺失，未成年人健康成长的基础将会落空。除了无人抚养的以外，有17人由祖父母外祖父母抚养。但是祖父母实际上并没有能力抚养，如湖南小亮的例子，老人本身就有残疾需要照料，又如何能够照顾孙子女和外孙子女呢?这反映了我国民法通则所规定的父母死亡未成年人的监护人顺序的规定难以满足实践的需要。[1]
从实践层面看，父母死亡后监护人没有及时确定与未成年人面临困境有很大关系。[2] 例如山西的四兄妹均未成年，父母因琐事争吵，父亲用菜刀将母亲砍死，父亲自杀未遂，最终被判处死刑。父母双亡后，没有其他亲属来照顾他们，四个孤儿的监护是空白状态。这些失去父母的未成年人监护关系没有被及时确认，与执行层面缺乏可操作性规定有关，如在祖父母、外祖父母没有监护能力，又没有其他亲属可以监护的情况下，如何确定监护?如何使民政部门及时了解到这部分未成年人的情况，而依照法定程序成为监护人?未成年人自身由于能力等原因无法提出确认监护关系，在没有其他人帮助的情况下应如何处理?这都是需要解决的问题。
(2)名存实亡的监护，导致未成年人无所依靠
项目资助的一部分未成年人虽然有监护人，但是监护人无法履行监护职责，即监护关系名存实亡。这是个比较突出的问题。在201名一方去世的单亲家庭中，大约有10%左右实际上无人抚养。例如，上述内蒙接受资助的13岁哥哥和11岁妹妹的案件，父亲身体有病，离家出走，母亲患有精神疾病，非常严重，不仅不能照顾两个孩子，犯病时还打孩子，哥哥的耳朵被母亲打聋。
实际上，2006年民政部等发布的《关于加强孤儿救助工作的意见》就指出“失去父母和事实上无人抚养的未成年人……处于生存、发展的困境，是社会福利事业和社会救助工作的重点对象。”在小额爱心资助的受援人中，有42人是事实上无人抚养的未成年人，他们无依无靠，有的甚至还要照顾其他人，如内蒙13岁男孩不但自己无人照料，还要照顾被撞成植物人父亲。目前父母死亡的孤儿可以纳入民政部门最低养育标准和各种保障的制度范围内，但是项目受助的一些无人抚养未成年人的实际生活状态还不如孤儿，其面临着生活的困境，有的还要承担生活的重担，例如上述小金玉的案件，无依无靠，自己还要照顾智障的兄姐和年幼的弟弟。缺乏有效监护的未成年人也更容易受到外界的侵害。在项目资助的170多名受伤未成年人中，有7名处于事实无人抚养的状态。
2、监护不当，未成年人不仅在家庭中不安全，而且更容易受到外部伤害
项目资助的未成年人中有一半以上是因为父母监护不当导致其陷入困境。如201名单亲家庭中的未成年人，仅有124名是随另一方生活，而其余案件中的另一方或者离家出走，或者再婚，对孩子不管不顾，不履行监护职责。151名离异家庭中的未成年人，109个孩子的非直接抚养方都拒不执行抚养费。而在有的案件中，父母直接对孩子实施暴力、虐待，反映了家庭暴力对未成年人的伤害。[3]例如，项目资助的陕西7岁男孩经常遭到父母毒打，不让回家被强迫睡楼道。有的父母使尚在接受义务教育的孩子辍学打工，导致其在工作中受伤，项目资助的26名在工作中受伤的未成年人中，童工的数量占到了将近一半，有12名。
特别值得注意的是，留守和流动未成年人数量占到了受助人数的绝大部分。例如，在受资助的59名遭受性侵害未成年人中，有41名是留守和流动未成年人。这些留守未成年人没有被委托给具有监护能力的人，通常和年迈的祖父母、外祖父母生活，缺乏有效保护，或者跟随父母外出打工，父母无暇顾及，忽视了对孩子的照料，导致孩子受到了严重伤害。这说明监护不当不仅会使未成年人的生活教育得不到保障，而且还更容易受到外界的伤害，由一个困境陷入另一个困境。例如在一起案件中，陕西的一名未成年人随父母外出打工，母亲离家出走，父亲上夜班，将年仅13岁的孩子独自留在出租屋内睡觉，结果一男子闯入出租屋，对女孩实施了强奸，造成女孩身体受伤严重，精神上也面临严重创伤。
3、监护支持措施的缺乏难以补漏
受助的未成年人中有60%以上来自于贫困的农村家庭。当监护人确实由于贫困等原因缺乏抚养能力，监护能力不足时，政府的监护帮助支持措施如果能及时到位，也能在很大程度上避免未成年人陷入困境。[4]但是实践中很少能够看到这些措施的影子。例如在400多名抚养存在困难的未成年人中，获得当地政府低保救济的只有65名。即使能够获得政府救济，也是和家庭一起作为整体获得最低生活保障的，没有实现分类救助，未成年人的特殊需要并没有得到充分体现。例如，贵州余家三姐弟，姐姐16岁，两个弟弟分别为14岁和11岁，家在农村，父亲因为受伤被截肢，母亲为家庭主妇，全家五口靠着低保生活，但是低保无法有效满足三个孩子上学生活的全部费用，三个孩子因为家庭困难面临辍学。
2010年11月国务院办公厅发布了《关于加强孤儿保障工作的意见》，民政部也确立了孤儿最低养育标准，将社会散居孤儿也纳入了最低养育标准的保障范围，对社会散居孤儿每月也要发放生活养育费。对于社会散居孤儿，照顾其的祖父母、外祖父母或者亲属，家庭本身经济状况不好，尤其是农村地区，多照顾孩子无形中又增加了其经济困难，在不能得到救助和补贴的情况下，导致一些亲友即使有照顾的意愿由于经济上的问题也不能照顾，这更加使无人抚养的未成年人持续处于监护空白的状态。
实际上，缺乏监护支持帮助措施对困境未成年人来说比较普遍。如在抚养存在困难的400多名未成年人中，除了37名父母死亡外，其余都有监护人，但是大部分案件都是由于另一方监护能力不足，确实无法充分履行监护职责，需要政府提供帮助支持措施。从资助的遭受性侵害或者受到伤害的未成年人情况看，父母需要外出打工，没有具备委托监护能力的人可以将孩子委托时，如果政府能够采取一定措施，尽量使这些流动和留守未成年人能够得到有效保护，则将会有效避免这部分未成年人受到伤害。
监护支持帮助措施的缺乏与我国未成年人福利制度不够完善有关。现有的监护帮助支持措施散落于各种规定中，这些规定比较原则，在实践中也没有得到有效执行。如《未成年人保护法》规定了“对监护人提供家庭教育指导”等内容，但是由于规定不明确，可操作性不强，家庭教育指导措施仍然不能普遍提供给监护人。
4、监护不当难以干预，无法及时脱离困境
父母的监护是未成年人保护的第一道屏障，当这道屏障出现漏洞时，政府的职责应当及时到位，或者提供帮助，或者有效干预。[5]虽然我国《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《义务教育法》以及《禁止使用童工规定》等相关法律法规规定了监护人不正确履行监护职责或者侵犯未成年人合法权益的措施，包括训诫、批评教育、责令限期改正，屡教不改的可以被撤销监护资格等。但是实践中由于这些规定零散而且主体、措施不统一，或者规定过于原则缺乏可操作性，导致难以严格执行。即使对有的不履行监护职责或者侵害未成年人权益的父母予以简单教育、训诫，但是由于缺乏切实有效的措施，未成年人仍然得不到有效监护，或者其权益将会继续受到侵害。而且我国缺乏对监护人有效干预的主体和程序规定，虽然法律有撤销监护人资格的程序规定，但是撤销监护制度的规定在实践中却并不好用。[6]例如，在父母一方死亡的未成年人中，201个中有大约80个另一方对其不履行监护职责;在26名因为工作受伤的未成年人中，有12名未满16周岁，父母没有采取有效措施，违反了监护的法律规定;项目资助的3名未成年人还遭到了父母的暴力或者虐待，例如陕西7岁的男孩经常遭到父母的毒打的案件等。在以上情形中，父母的监护行为都没有得到有效的干预和约束。在项目资助的大概150个离异家庭中的未成年人，不承担抚养费的父母也没有得到相应的处罚。
5、国家监护不能及时到位，安置措施体系不健全，导致政府发挥作用有限
根据我国目前法律的规定和实践做法，我国规定了对未成年人的临时监护制度和对福利机构中未成年人的国家监护制度。但是临时监护主要是针对流浪的未成年人，而国家监护则主要是对已经处于未成年人福利机构的未成年人。这两种情况难以满足所有监护出现问题的未成年人的实际需要。
从项目资助的情况下，40多名没有任何人可以依靠的未成年人都没有顺利进入到国家的监护体系中。对于遭受父母虐待的未成年人，政府也难以为其提供庇护，承担临时监护职责，导致这些孩子只能继续忍受虐待或者家庭暴力。如果能够将其纳入政府监护之下，则能在很大程度上减轻他们面临的困境程度。
(二)法律司法制度的不健全
从项目资助的未成年人情况看，法律司法制度的不健全主要体现为：
1、抚养费支付体制的不完善，导致离异家庭中的未成年人抚养困难
在所有受助的未成年人中，离异家庭中未成年人生活困难的比例占到了11%。未成年人不能获得抚养费的案件，原因或者是由于非直接抚养方没有财产可供执行，或者是逃避责任，下落不明。遇到这种情况，法院往往也无可奈何。这不仅导致了未成年人的正常生活和成长难以得到有效保障，同时也给法院的执行工作带来了很大难度，将大量司法成本消耗在抚养费执行方面。[7]
2、制度的瓶颈和综合支持服务的缺乏，致使遭受性侵害未成年人困境突出
遭受性侵害的未成年人与其他困境未成年人相比，其陷入困境有其特殊的原因，主要体现为：
(1)现行的法律规定无法使未成年人获得有效赔偿
虽然项目资助的59名遭受性侵害的未成年人身心都受到了重创，但是与此相对应的赔偿情况是，在这59人中，没有获得任何赔偿的有45人，占76.3%，获得一千元以下赔偿6人，占10.2%，这两部分人占到了将近87%。现有的刑事附带民事案件只赔偿直接物质损失而不赔偿精神损失的规定，导致这部分未成年人难以获得有效赔偿。但实际上，这些未成年人精神上都受到了很大伤害，表现出受到严重心理伤害的未成年人数量占到了68%。
(2)对未成年受害人的综合支持服务缺乏
项目资助的受侵害女童面临着各种问题，需要各种支持和服务，例如上文提到的17岁女孩遭受艾滋病毒携带者强奸的案件，其没有获得及时的身体检查，导致精神上受到伤害更大;另一起案件中，陕西14岁女孩被强奸后遭受药物流产未成功后又进行手术，导致身心遭受巨大创伤，已经辍学。除了有的需要及时接受检查外，因性侵害致残、致伤的女童需要康复训练、整形、残疾辅助器具、精神心理治疗等。但这些问题都无法得到有效解决。例如年仅8岁的小月在随父母外出打工时受伤，经鉴定其会阴及阴道2度撕裂伤，为重伤，成年后可能影响其性生活及生育，需再次手术。但没有得到有效赔偿，家里经济贫困，无法有效保证其接受后续治疗。有的未成年人需要获得紧急或者长期的治疗服务，还有的监护人也受到伤害，无法正确面对这一事件，也需要给予支持;对于因为遭受侵害需要治疗而致贫的家庭需要得到相应的物质帮助。虽然遭受性侵害未成年人以及家庭的上述需求紧迫而且直接关系到未成年人今后的生活、甚至关系到生命安全，但是目前仍然欠缺有针对性的支持服务措施。
3、司法救助制度不健全，后续生活难以为继
尽管法律规定受到人身伤害和性侵害的未成年人有权提起赔偿诉讼，但是在司法实践中的效果却不理想，法律规定并未考虑到责任主体的赔偿能力。在司法实践中，受害人能否能到赔偿，以及得到多少赔偿，完全取决于责任主体的实际赔偿能力。现实情况是，由于责任主体没有履行判决的能力，或者因为漫长的司法程序导致未成年受害人无法及时地获得赔偿的情况屡屡出现。另外，精神损害赔偿不在刑事附带民事诉讼包括性侵害案件的受理范围，对于心理还未成熟、更易遭受伤害的未成年人来说是不公平的。这些未成年人的身心已经受到了严重伤害，甚至带来了终身伤残，因为责任主体的无力赔偿导致他们的生活举步维艰，同时丧失对未来的信心。如果没有一个合理的赔偿制度来维护他们的权益，那么在他们幼小的心中必定留下挥之不去的阴影。
从项目资助的情况看，有的未成年人面临的困境是多重原因造成的，也是比较复杂的，例如父母一方死亡、另一方服刑，或者一方死亡、另一方患病，或者离异家庭中的抚养一方患病、或者服刑或者具有其他履行监护能力不足的情况，而另一方拒不支付抚养费的案件。这些原因共同导致未成年人陷入困境，或者使本已困境的未成年人生活雪上加霜。
三、完善困境未成年人保护的具体建议
针对困境未成年人保护存在的问题，建议从以下方面加以完善，有效避免其陷入困境，或者对已经处于困境的未成年人提供及时保护，帮助其尽早脱离困境。
(一)贯彻未成年利益优先和利益最大化原则，作为保护困境未成年人的理念
联合国《儿童权利公约》第三条第一款规定：关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。我国《未成年人保护法》第三条规定：未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。第七条也规定：中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作。这些规定都突出了未成年人优先特殊保护和利益最大化的原则。
未成年人优先保护和利益最大化原则要求在社会发展和政府以及相关部门开展工作时，应当首先考虑到未成年人的利益，优先解决其面临的问题，给予特殊优先保护。困境未成年人面临的问题更加突出，其面临的都是急迫甚至直接威胁其安全和生存的问题，因此对困境未成年人的保护应当更加突出。该原则落实到困境未成年人的保护贯彻中，要求应当及时对这部分未成年人提供有效保护，要求有专门的机构、人员、预算、有符合未成年人需要的服务方式等，需要与此相关部门的充分履行职责。因此，对困境未成年人的保护更能体现出该原则的贯彻程度，反过来，原则的落实情况也更加突出的体现在对困境未成年人保护工作方面。
(二)完善未成年人福利制度，将困境未成年人纳入制度保障范围内
从项目资助的未成年人面临的困境来看，不管是因为贫困、受伤害还是因为监护问题陷入困境，都需要国家承担其应尽的职责。未成年人不仅是家庭的，更是国家的。这已经成为了现代国家经济社会发展的必然要求。国家对未成年人承担的职责情况是衡量一个国家经济社会发展的重要指标。如果国家不对未成年人的健康成长担负起应有的责任，尤其是对处于困境中的未成年人，必将致使成长起来的一代对国家感情淡漠，导致国家缺乏凝聚力，甚至影响政权的稳定。困境未成年人的安全和健康成长无疑更需要政府充分履行职责。[8]
1、完善未成年人福利制度，设立职权强大的未成年人福利机构
(1)完善未成年人福利制度
政府对未成年人职责的充分履行需要依托未成年人福利制度的完善。随着我国经济社会的发展，中国当前困境未成年人的状况面临着新的挑战，社会的发展要求而且使政府有能力采取有效的措施，保护其健康发展。而当前我国未成年人福利事业的发展存在着关注未成年人群体分散、未成年人福利管理机构不统一、难以形成有效合力等各种问题，导致未成年人福利制度发展不系统、不完善。
针对目前未成年人福利制度中存在的问题，应当扩大未成年人福利福利制度所覆盖的范围，提高福利的水准。扩大未成年人福利保障制度的范围，是将所有需要保护的未成年人纳入未成年人福利制度的范围，对其提供保护。例如，项目资助的目前仍没有享受到福利温暖的几类未成年人，应当被纳入保护对象，包括虽然监护人存在但是监护状态空缺;父母一方死亡只有一个监护人存在抚养困难;父母长期患病而生活困难;父母一方服刑另一方下落不明等。提高未成年人福利保障的水准，是有针对性的解决困境未成年人面临的问题，以未成年人利益最大化为核心采取相应的体系化措施，确保未成年人尤其是困境未成年人健康成长。具体是以父母的监护为基础，对监护出现问题的未成年人和监护人提供针对性的帮助和支持，首先确保未成年人能够在家庭中健康成长。对于无法获得有效监护的未成年人，国家的监护作用应当充分发挥。同时，在未成年人福利制度中，还应当建立具有明确依据的可操作性程序化处理措施，以使福利制度真正能够对具体案件发挥作用，充分发挥制度的作用。
(2)建立职权强大的未成年人福利管理机构
项目资助的受助未成年人在出现困境后，往往面临求助无门的境况。这与我国未成年人福利机构的不完善有直接关系。我国有三亿多未成年人，困境未成年人的数量也非常多。因此未成年人福利工作关系到数量庞大的未成年人群体，与此相对应，需要一个具有职能比较广泛的政府职能部门集中开展工作。但是从当前涉及未成年人福利的机构职能看，民政部有两个司之下的处和一个部属事业单位涉及到未成年人福利工作，分别是社会福利和慈善促进司的未成年人福利处，主要负责孤儿的福利工作;社会事务司生活无着人员救助管理处，负责流浪未成年人保护工作;中国儿童福利和收养中心，相当于司局级的行政级别，承担民政部委托的未成年人福利和国内外收养工作，负责中国未成年人福利信息的管理。由此可见，这些部门职能比较分散，而且分散在不同机构，不能形成合力和体系化的机构设置。
而国外很多国家都有专门的政府机构集中管理未成年人福利工作。有的国家专门针对未成年人福利问题成立了部级的专门机构，例如2007年6月，英国成立了未成年人、学校与家庭部，作为中央政府部门，专门促进本国未成年人的安全和健康;冰岛的未成年人保护政府机构，作为专门的未成年人福利部门，行使的也是部级政府机构的职权。有的国家是在国家级的行政机构内设立单独的未成年人福利部门，例如美国联邦政府的人力和卫生服务部之下有专门的未成年人、青少年和家庭管理办公室，在州的层面也有相应的州一级管理机构，再比如，澳大利亚联邦政府的家庭、住房、社区服务和原住民事务部之下也有与未成年人福利有关的管理部门，州的层面有专门的州级未成年人福利机构，管理未成年人福利案件以及相关事项。
因此，从我国的实际情况看，在中央层面，应当在民政部之下建立层级较高的未成年人福利管理机构，扩大未成年人福利对象的范围和职权，顺应未成年人福利制度完善后的发展要求和趋势，在地方的民政部门也设立专门部门，管理未成年人福利事项。机构的明确能够确保专人和专门力量解决困境未成年人的问题，也能够在法定职权范围内组织相关部门在其职责范围内做好困境未成年人保护工作。
2、 完善监护制度体系
未成年人的健康成长依靠监护关系，家庭监护是未成年人成长的基础，国家福利就体现在对家庭监护提供帮助或者家庭监护失灵情况下的补缺和后盾地位。从项目开展的情况看，80%以上的受助人因为监护出现问题而陷入困境或者容易受到伤害。因此，只要未成年人的监护出现问题，未成年人福利措施就应当及时跟上。而在项目涉及的受助人情况看，针对困境未成年人的福利措施几乎难以显现。而这正是需要完善之处。另外，项目资助的未成年人面临的多重困境以及问题的复杂性，也需要制度性的解决方案。
(1)建立监护支持帮助体系
未成年人通常生活在家庭环境中能够符合其最大利益。但是从开展的项目看，生活在家庭中的未成年人因为家庭贫困、父母服刑或者患病、一方死亡等面临着一系列问题，从而生活和教育难以得到有效保证。现有的法律法规虽然规定了一些零散的对家庭帮助措施体系，例如保障家庭困难的未成年人入学、提供家庭教育指导等，但是一方面这些分散的规定并不能满足所有困境未成年人的需要，缺乏针对性和具体性，另一方面，一些规定难以在实践中得到有效落实。如果有效的监护支持和帮助措施能够及时到位，项目受助的一些未成年人将能避免陷入困境。
因此，针对目前困境未成年人面临的问题，应当建立起系统的监护支持和帮教体系。这种体系主要体现在建立针对困境家庭未成年人和监护人需要的措施，例如对家庭贫困的抚养存在困难的监护人提供经济上的帮助、对父母服刑、患病无法得到实际照料的未成年人提供委托监护服务、对父母患病的未成年人提供经济帮助和临时照料、对单亲家庭中的未成年人提供帮助、对教育存在问题的监护人提供家庭教育指导，针对流动留守未成年人开展能够保障其安全和健康成长的多种措施等。同时，在监护支持帮助体系中应当考虑到未成年人的特别需要，例如在接受项目资助的未成年人中，80%以上的未成年人都来自于农村贫困家庭，但是不仅其接受政府的受助人数很少，即使其受到救助，也是作为家庭成员中的一员享受最低生活保障，而针对未成年人的生活学习需要没有被充分考虑。因此，建立专门针对未成年人的救助，在给予生活保障时应当充分考虑到未成年人的需要和最大利益。此外，针对性侵害案件女童的特殊需求，应当有针对性的提供相应的服务和支持措施，或者联系调动社会资源、与司法部门等配合为其及时提供服务和指导。
(2)完善国家监护制度
根据《未成年人保护法》等规定，当前国家临时监护的对象主要是流浪未成年人。但是从申请项目帮助的情况看，对事实上无人抚养、因为监护出现问题而生活无着的、因为遭受父母虐待等未成年人，都需要政府的临时监护，为其提供庇护。对于事实上无人抚养的，国家应当承担对其的监护职责，保障这部分未成年人能够健康成长。
国家应当建立针对困境未成年人的庇护机构。民政部门在处理未成年人保护案件时，发现未成年人需要庇护，或者社区的村民委员会、居民委员会发现未成年人需要庇护时，应当及时安排其接受庇护，避免因为不能获得有效庇护而难以脱离困境或者继续受到侵害。在庇护机构内可以配备专门的社工等专业人员，在保障未成年人获得庇护的同时，对其救助以及后续安置的评估等工作也同时启动。
对于事实上无人抚养没有其他人员可以担任监护人或者被临时监护的未成年人，如监护人监护资格被撤销等没有监护人的，民政部门应当对其积极承担起监护职责。如受项目资助的部分未成年人，监护状态空白，没有其他监护人可以确定的，民政部门应当主动承担监护职责。对这部分未成年人，条件允许的，可以采取寄养或者收养等方式帮助其重新回到家庭中。对于需要在未成年人福利机构中抚养的，也尽量采取家庭养育模式，保障其受教育权等各种权利的充分实现。
3、建立处理困境未成年人案件的可操作性处理程序
帮助未成年人避免陷入困境或者及时脱离困境的前提是及时发现他们。而当前对困境未成年人的保护缺乏及时的发现途径和可操作性的处理程序。因此，应当建立对困境未成年人保护的可操作性处理程序，案件处理程序既包括困境未成年人的及时发现、也包括发现后处理措施的采取。在项目资助的未成年人中，有的未成年人实际监护状态长期处于空白而监护状态无法确定，一个重要原因是缺乏有效的程序启动和处理。
赋予特定人员发现未成年人受到伤害或者面临困境的强制报告义务是国外未成年人福利制度立法的规定。考虑到我国实际情况，例如从项目反映情况看大部分需要得到帮助的未成年人都生活在农村家庭，我国一方面可以借鉴国外的规定，规定特定人员如老师、医生、护士等负有强制报告的义务，另外一方面也可以建立主动发现的渠道。由于我国农村有村民委员会、城市有居民委员会，这些群众性自治组织贴近家庭，更容易也有条件及时了解未成年人和监护人的情况，因此，可以充分发挥其作用，一方面赋予其发现未成年人面临监护问题时向民政的未成年人福利部门报告的义务，另一方面主动发现监护是否存在问题。例如，村民委员会发现未成年人的实际监护状态处于空缺时或者生活、受教育存在困难时，及时向民政负责未成年人福利工作的部门报告。
由于民政部门负责未成年人福利工作，因此扩大民政部门在未成年人福利处理程序中的权力，既与世界未成年人福利事业发展的趋势一致，也能够统一解决后续的未成年人安置、最终监护确定等问题。民政部门应当通过设立热线、与村民委员会、居民委员会配合及时了解未成年人监护存在的问题，并采取相应的处理措施。例如对于需要监护支持帮助的，根据其遇到的困难有针对性使其获得帮助;对于监护人履行监护职责不当的，采取措施予以制止并纠正;针对实际监护状态空缺的，及时帮助其确定监护人，没有监护人的，承担其监护职责。只有建立了明确的案件处理程序，未成年人福利作用才能真正发挥出来，起到保护困境未成年人的作用。
对于故意逃避监护职责或者侵害未成年人合法权益的，应当使其受到应有的处罚。在项目受助人中既有遭受父母虐待的，也有父母故意不履行监护职责的。这种情况下，经过调查后，民政部门认为符合撤销监护人资格条件的，应当向法院提起撤销监护人资格的诉讼。这既能使不履行监护职责或者侵害未成年人合法权益的监护人付出代价，也能够在一定程度上起到震慑作用，表明国家要求监护人依法履行监护职责。
(三)完善相关的司法制度
从项目资助的受助未成年人面临的困境看，需要完善以下司法制度：
1、修改立法解决刑事附带民事案件的赔偿不足问题
解决未成年人遭受性侵害的民事赔偿问题，最根本的方法是通过立法将精神损害抚慰金纳入赔偿范围。但在立法没有修订的情况下，建议被害人尽量将伤害转化为直接的物质损失，司法机关也通过尽量多支持赔偿请求弥补现有精神损害赔偿不能支持的不足。例如，对于未成年人受到心理伤害需要治疗的，可以转化为医院对于精神疾病的诊断结论，要求医疗费，即主张心理治疗的费用等。司法机关支持该类诉讼请求，既符合法律的规定，又弥补了精神损害不赔偿的不足，最大限度抚慰了未成年被害人及其家人的精神伤害。[9]
2、完善子女抚养费的执行制度
现有的抚养费制度方式主要是分期支付和一次性支付。但是这两种执行方式也难以解决实践中义务人以没有经济能力等理由拒不交纳抚养的问题。建议在现有的基础上，完善抚养费的支付执行方式，如可以考虑健全社会信用体系和建立独立的抚养费执行机制。社会信用体系的健全可以从源头上杜绝逃避履行抚养费支付义务的情况发生，而独立的抚养费执行机制可以综合司法、行政、金融各方面的力量，对逃避抚养费支付义务的人实行自动的、有效的强制执行，并可对其逃避行为施以处罚。[10]
3、建立未成年受害人的综合司法救助制度
在我国目前的执行体制下，往往因为被执行人无财产可供执行而导致被害人的合法权益得不到最终的实现。因此有必要借鉴国外先进经验，总结国内法院的实践做法，通过制定专门的未成年被害人司法救助制度，规范救助原则、对象、范围、资金来源和管理、程序等，弥补现行制度的不足，司法救助制度可以先从生理和心理遭受相对较严重伤害的严重暴力犯罪被害人和性犯罪被害人开始，保护被害人的合法权益，维护社会的稳定，体现“民生司法”的价值追求。
(四)将现有的对困境未成年人的保护相关规定落实到位
实际上，我国针对困境未成年人尤其是孤儿已经出台了一些规定。如2006年民政部等十五家单位联合发布的《关于加强孤儿救助工作的意见》，规定了孤儿包括事实上无人抚养的未成年人，要求采取多种形式安置孤儿，保障孤儿的基本生活和合法权益，包括孤儿养育机构建设、教育权利保障以及接受医疗服务等各个方面。意见的出台全面规定了对孤儿救助的相关部门、具体职责以及对孤儿的救助保护，成为了孤儿救助工作实际中最重要的指导文件。2010年11月国务院办公厅又下发了《关于加强孤儿保障工作的意见》。意见规定拓宽对孤儿的安置渠道，采取亲属抚养、机构养育、家庭寄养以及依法收养的形式，提出进一步建立健全孤儿的保障体系，包括基本生活保障制度、医疗康复保障、教育保障、成年后就业以及孤儿住房保障和服务等各个方面。2009年，民政部发布了《关于制定福利机构未成年人最低养育标准的指导意见》，该意见确定了福利机构对未成年人的最低养育标准，建议最低养育标准为每名未成年人每个月一千元。这个费用是除了未成年人大病救助费用、寄养家庭劳务费用之外的日常生活费、教育费以及医疗康复费。指导意见还详细附上了福利机构未成年人养育支出费用参照表。2010年民政部又发布了对社会散居孤儿的最低养育标准的通知，确立了每名孤儿每个月的最低养育标准为600元。通知要求各地根据当地经济发展水平，在最低养育标准基础上确定本地孤儿养育标准，并根据平均生活水平和物价上涨指数建立自然增长机制。
但是在项目资助的未成年人中，包括2010年以后申请救助的未成年人，孤儿和事实上无人抚养的未成年人却没有得到孤儿最低生活保障待遇。由此可见，困境未成年人保护的规范性文件在地方的落实层面仍需要进一步加强落实。
小额爱心项目在帮助这些困境未成年人方面发挥了重要作用，是在孩子面临雪上加霜的时候雪上送炭，帮助这些孩子解决了实际困难，给了他们温暖，帮助他们走上了正常的生活轨迹。例如青海的小艳在父母离婚后出生，一直没有上户口，在13岁时母亲又被舅舅殴打致死，无依无靠，项目不仅给予了物质资助，而且通过当地团委积极帮助其解决了户口、低保等问题，团委也给了小艳一定数额的资助。小艳被亲属收养，其开始过上了正常的生活。除了针对个案的帮助，项目还调动协调各种资源，推动制度性完善，帮助这些困境未成年人。例如从甘肃来北京的15岁童工小叶，在工作中受伤，左上肢截肢，构成四级伤残，项目在为其提供资助的同时，在第一时间帮助其向法院申请了“未成年人司法救助金”3万元，帮助其安装了假肢。小叶从消沉逐步开始积极面对生活，重新对未来树立了信心。北京青少年法律援助与研究中心和全国律协未成年人保护委员会在项目开展过程中，积极同北京、海南、山西等地的法院以及相关部门推动对这些困境未成年人的制度性保护，例如与北京市高级人民法院下发纪要，双方共同筹措资金，试点实施未成年人司法救助基金项目。
但是项目能够解决的仍然主要是针对各个困境未成年人的具体问题，能够发挥的作用是有限的。困境未成年人作为一类群体，对其的保护仍然需要制度性的解决方案，需要国家监护作用的充分发挥，需要依托于完善的未成年人福利制度。因此，推动未成年人福利制度的完善和立法，将困境未成年人的保护纳入科学、规范、具有可操作性的法律法规框架内，是解决问题的根本途径。
(作者系北京青少年法律援助与研究中心律师)
备注：
[1] 参见佟丽华：《困境未成年人监护制度转移研究》，2011年。
[2] 参见：赵辉、陈苏：《让未成年人福利的阳光温暖每个孩子》，2012年。
[3] 张雪梅：《未成年人遭受家庭暴力案件调查分析与研究报告——别让孩子在家暴的影响下成长》，2010年。
[4] 北京青少年法律援助与研究中心《未成年人福利条例(初稿)立法起草报告》，2011年。
[5] 佟丽华：《从福利的视角对反对针对未成年人的家庭暴力问题的思考》，,2012年。
[6] 张文娟：《监护监督之难，从头说起》，2012年。
[7] 佟丽华主编：《未成年人法学——家庭保护卷》，法律出版社，2007年版，第123页。
[8]参见佟丽华：《困境儿童监护制度转移研究》，2011年。
[9] 北京青少年法律援助与研究中心：《未成年人遭受性侵害案件统计分析报告》，2009年。
[10]佟丽华主编：《未成年人法学——家庭保护卷》，法律出版社，2007年版，第124页。