◆ 儿童监护不完全是私域化、亲属化、自治化的事情。儿童除了是父母的孩子，也是“国家人”和“社会人”
◆ 近年，由于社会转型背景下人员流动频繁、思想观念多元多变等，导致少数家庭功能逐渐弱化，个别孩子在家庭中长期处于监护缺失状态，一些孩子甚至因监护不当或监护侵害处于危险境地
◆ 究竟在什么情况下可以变更监护权？相关司法实践在立法层面如何被明确？
◆ 民政部门发挥兜底职能的条件是什么？实践中还有哪些需要厘清之处？家庭、政府、社会之间，监护困境儿童何以为家？
文 |《瞭望》新闻周刊记者 于雪 魏雨虹
近日，广西壮族自治区南宁市兴宁区检察院支持起诉，将一名事实无人监护儿童的监护权，由其丧失监护能力的外婆变更为兴宁区民政局。
在该案中，儿童的外婆身体状况突然恶化，母亲患有精神残疾，父亲下落不详，外公已经去世，其他亲属均表示不愿意承担监护职责。监护权变更至民政局解决了儿童的监护困境。
有调研发现，近年，由于社会转型背景下人员流动频繁、思想观念多元多变等，导致少数家庭功能逐渐弱化，个别孩子在家庭中长期处于监护缺失状态，一些孩子甚至因监护不当或监护侵害处于危险境地。
将监护权转移至民政部门，被认为是保护监护困境儿童权益的一种兜底性实践。
究竟在什么情况下可以变更监护权？相关司法实践在立法层面如何被明确？民政部门发挥兜底职能的条件是什么？实践中还有哪些需要厘清之处？家庭、政府、社会之间，监护困境儿童何以为家？
加强保障 徐骏图
未成年人监护权转移至民政部门的司法实践，其相关立法近年得到几轮细化、明确，改变了国家兜底儿童监护有法难依的局面。
2014年，最高法、最高检联合公安部、民政部颁布《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（下称《意见》），规定了七种法院可以判决撤销其监护人资格的情形。
北京青少年法律援助与研究中心副主任、全国律协未成年人保护专业委员会主任张雪梅告诉《瞭望》新闻周刊，《意见》出台前，我国一直适用1987年施行的民法通则，其虽然规定了撤销监护人资格制度，由于缺少细化规定，在实践中成为“沉睡”条款。“《意见》详细说明了监护权转移案件的申请主体、判决情形、判后安置等，激活了民法通则的撤销监护人资格制度，在我国未成年人监护制度改革中具有里程碑意义。”
多位受访专家表示，《意见》属于司法规范性文件，而2015年通过的反家庭暴力法，则从立法层面规定了撤销、转移监护资格类案件的申请主体。2020年通过的民法典、2021年6月实施的新修订的未成年人保护法，进一步在立法上细化了相关规定。
首先是细化列举了申请主体。民法典规定撤销监护权的申请主体包括其他依法具有监护资格的人，以及居民委员会、村民委员会、学校、医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、未成年人保护组织、依法设立的老年人组织、民政部门等组织，同时规定这些主体皆未及时申请时，民政部门应当兜底向人民法院申请。
其次，对判后如何安置，民法典也明确民政部门在未成年人监护权转移案件中发挥兜底职能。
中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地副主任苑宁宁告诉记者，在之前的民法通则中，居民委员会、村民委员会履行国家监护职能排序在民政部门之前，而民法典和新修订的未成年人保护法将民政部门排在履行国家监护职能的第一顺位，确立了国家监护制度，增大了国家介入的空间和灵活性，令判后安置的落实有了法律保障。
张雪梅说，从实践层面看，民政部门的保障能力更加充足，强化政府保护确实有利于未成年人更好成长。相比之下，村（居）委会一般缺乏专门能力养育儿童，接收儿童后，往往委托其他机构抚养。民政部门担任监护人后，可以将孩子安排在民政部门下设的未成年人救助保护机构、儿童福利机构等地抚养或进行家庭收养、寄养等。由民政部门来担任监护人，在最终的生活安置上能够给予儿童直接保障，确保其获得有效的国家监护。
多位专家表示，几轮完善后，关于未成年人监护权转移的立法更明确和完善，司法标准更精准。
接下来的问题是，什么条件下，可以撤销监护资格并由民政部门兜底监护。
张雪梅说，此前相关规定比较模糊，导致法院审理难。民法典对此进行细化，规定了撤销的具体情形，包括：
“监护缺失和监护侵害，这是监护权方面的国家介入主要针对的两种情况。”苑宁宁说。
北京大成律师事务所律师黄颖进一步解释说，判定是否应该撤销监护人资格的核心标准，是当前监护是否有利于未成年人。
她举例说，2021年7月，广东省广州市黄埔区人民法院作出判决，将一名患有先天性智力残疾儿童的监护权，由其不具备监护能力的养祖母变更为黄埔区民政局。“该案例中，养祖母年迈多病，很难照顾一个智力残疾、没有自理能力的儿童，让未成年人处于这样的监护下，是不利于其成长的。”黄颖说。
北京市人民检察院第九检察部三级高级检察官田东平告诉记者，相比丧失监护能力撤销监护权，以往的司法实践中，更多是因为监护侵害撤销监护权。在他看来，“广州、南宁两起案件的意义，恰在于明确了由于监护缺失撤销监护权的司法标准”。
受访专家提醒，监护权撤销不等于儿童直接进入民政部门。
据了解，新修订的未成年人保护法规定了在五类情形下，由民政部门履行长期监护职责：
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监护人死亡或者被宣告死亡且无其他人可以担任监护人；
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人民法院判决撤销监护人资格并指定由民政部门担任监护人
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而判断有无其他人可以担任监护人，根据民法典，要按照父母，祖父母、外祖父母，成年兄、姐等的顺序对他们进行监护能力排查。
虽然监护权撤销、转移至民政部门的司法标准更加明晰，但在田东平看来，监护权撤销要格外慎重，要坚持按照最有利于未成年人的原则处理。
田东平讲述了自己作为检方经手的一个案例：夫妻吵架，父亲在愤怒情况下，抱住幼孩往地上摔，孩子受伤严重，父亲因此被判刑。检方原考虑以监护侵害为依据撤销该父亲监护权，但在后续综合评估中发现，父亲是家中主要收入来源，其悔改态度明确，心理评估结果过关，于是综合多方因素，最终没有撤销其监护权。
张雪梅说，撤销监护人资格是在多种监护支持、监护干预措施，均已无法有效帮助被监护人摆脱监护困境时采取的非常严厉的措施，必须万不得已才能适用，不能说监护人对孩子有轻微打骂，就要撤销监护人资格，这样做也不利于对未成年人的保护。
“但是，一旦监护人对未成年人进行了严重侵害，比如性侵害，在该撤销的情况下要坚决撤销。”田东平说。
必须注意的是，实践中完成监护权撤销、转移耗费时间较长，需确保儿童不会在此期间受到难以逆转的伤害。
这就需要在制度安排上确保临时监护及时到位。
苑宁宁表示，新修订的未成年人保护法规定了民政部门采取临时监护的具体情形，村（居）委员、民政部门应当对家庭了解备案，根据需要及时介入采取临时监护，避免悲剧发生。
张雪梅说，当监护侵害发生时，或者儿童处于其他监护困境时，需要对儿童进行紧急安置，公安、民政部门此时应密切配合，不能把孩子留在有危险的家庭当中，可以把孩子就近护送到近亲属处，没有近亲属的可通知民政部门临时监护。尤其是孩子有表达能力的，应就护送地点征求孩子意见。
此外，实践中也还存在一些有待优化完善的细节：
第一，家庭监护能力评估标准亟需完善。张雪梅表示，民法典规定了家庭中有监护能力的人按顺序担任监护人，但实践中可能出现祖父母、外祖父母有能力但不愿意担任监护人，并以自己没有能力为由，把抚养孩子的责任从家庭推向政府和社会的情况。在她看来，目前法律尚没有明确如何评估和确认其监护能力，相关责任追究力度也较弱。
第二，异地户籍儿童监护权转移程序有待明确。张雪梅表示，异地户籍儿童临时监护目前可以较好解决，但撤销监护人资格、指定新监护人、享受儿童福利待遇等异地保障仍需完善。“比如去哪里撤销其监护人资格，居住地、户籍所在地相关部门怎么协调，是由本地法院和本地民政部门衔接起诉，还是到户籍地解决等，都需进一步明晰。”
第三，儿童福利综合配套保障有待衔接。张雪梅认为，目前，由民政部门承担临时监护与长期监护职责的孩子，其综合配套保障仍有待继续完善。生活费、教育方面的转学安置、医疗、落户等都存在一定难题，还需要财政、教育、公安等部门根据各自职责配合。特别是临时监护的孩子若户籍不在案发当地，有可能在相关福利保障上还需疏通一些堵点。
多位受访专家认为，近年关于监护权转移至民政部门的诸多立法完善、司法前进，意在解决当家庭无法为儿童提供监护时，儿童不至于无处可依。实际上，即便国家介入干预家庭监护，最终也是为了帮助家庭完善监护功能。
张雪梅表示，对于很多情节不严重的案件，民政部门会采取临时监护，同时为家庭提供大量社会服务，帮助家庭从儿童教育、经济等方面提升监护能力，保障孩子最终能够回归原生家庭、健康成长。如果儿童监护权要从原生家庭转移至近亲属，对于孩子与近亲属生活、感情联系程度较弱的情况，政府也应注意安排专业人员开展亲情融合、监护指导等。
“只有儿童实在没有办法在家庭中获得监护时，国家才应介入承担其长期监护。还是应该尽量把孩子留在家中。”苑宁宁说。
在苑宁宁看来，相比机构养育，家庭养育在为未成年人提供基本生活保障之外，还提供了促使其完成社会化的情感连接、观念行为养成等支持。
鉴于此，他认为担任监护人的近亲属如有经济困难，国家可发放监护津贴，如有其他困难也可给予支持措施。
同时，多位受访专家也提醒，监护权撤销、转移至民政部门的司法实践表明，儿童监护不完全是私域化、亲属化、自治化的事情。儿童除了是父母的孩子，也是“国家人”和“社会人”，对其监护不能放任家庭自行消化。
“儿童不是父母的所有物，相反父母需对其监护承担责任。”在南京从事儿童保护社会工作的何春兰告诉记者，家庭是最有利于儿童成长的，这个观念的前置条件是家庭功能完善，家庭氛围健康。如果家庭对儿童成长有害，政府和社会须履行保护儿童的义务和职能。
何春兰说，实际帮扶中他们会区别儿童被监护的风险等级。“对于高危困境儿童，比如父母死亡、吸毒、服刑，导致儿童完全无人监护，生存受到威胁，这个时候的干预，政府是优先排序的，民政部门肯定要承担责任。”
在一些不那么危急的情况中，比如儿童处在有精神病人存在的家庭，虽有风险但还没有形成恶劣影响，这时社区帮扶、家庭自我完善是排序在前，社区要日常跟进，看是否能够通过政府或社会的功能补充支持该家庭。
另外，受访专家表示，如何对儿童自身赋权、赋能，同样值得深入研究并付诸行动。
这方面，上海在全国首创了儿童权益代表人机制，在父母离婚并涉及儿童抚养权的案件中，由熟悉妇女儿童保护工作的社会力量代表儿童权益参与诉讼，表达儿童诉求。“儿童自身权益不能被忽视，相关探索实践、立法仍然要向前迈步。”张雪梅说。
原题《兜底儿童监护之辨》
刊于《瞭望》2022年第24期
