在袁厉害家中丧生的孩子，是中国典型的困境儿童群体之一。虽然媒体还没有深挖他们每个孩子的身世，但是，网民的微博、博客、评论中，都在追问这个问题。为什么这些孩子没有父母抚养?有多少孩子还处于这样的困境?为什么需要袁厉害这样一个普通公民来承载这些困境儿童的生存机会?对于困境儿童，政府到底应该承担什么责任?
我在发表于搜狐公益的第一篇评论中就提到，让我们放下口号，细致解剖个案，否则，无法亡羊补牢。本评论中，我们要继续解剖，要看个案背后所反映的共性问题，不至于“头疼医头，脚疼医脚”，而这个共性问题就是困境儿童问题。
家庭是儿童的最佳养育场所，家庭出问题的孩子，将会是最困境的孩子。或者用专业术语说，监护出问题的孩子，将是最困境的孩子，因为他们往往是隐性困境，也即不容易被政府和大众广泛关注到。兰考丧生火海的孩子就是这样一群困境孩子。在大火之前，有多少人关注袁厉害?在袁厉害抚养弃婴之前，又有多少人关注这些弃婴?直到现在，又有多少人知道这些孩子的身世?他们的父母是谁?他们为什么被遗弃?他们来自于什么样的家庭?中国到底还有多少处于类似困境的孩子?他们有多少因遗弃不被发现而命丧黄泉?又有多少流落街头后像贵州毕节那些男孩那样死于意外或伤害?又有多少虽未被遗弃但已经事实上无人抚养?还有多少证在家里遭受着不称职父母的严重虐待?又有多少像新闻联播中的胡镓豪在用幼小的肩头撑起瘫痪的家庭?又有多少能像他那么幸运被新闻联播关注?所有这些问题，其实都在逼问我们的儿童福利制度何时到位。
北京青少年法律援助与研究中心作为中国第一家专门从事未成年人法律援助与研究的民间法律援助机构，在免费为困境儿童打官司的同时，发现困境儿童面临的其他一些需求，如打赢了官司拿不到赔偿，孩子们伤身又伤心，于是在2005年8月，于全国律协未成年人保护专业委员会设立的“新起点——小额爱心资助项目”。项目最初的定位是为那些权利受到侵害却得不到司法赔偿的孩子提供一点社会关爱，让他们不对社会和法治灰心。但是这个项目从权利受到伤害得不到合理赔偿的孩子入手，但是，却最终不自觉走向了对监护困境儿童群体的关注。主要原因在于，儿童受伤或遭受性侵害只是表象，他们往往先是因为监护困境才更容易遭受此伤害。
所以，等到2012年12月底总结时，发现受资助的719名困境儿童中，有487名是因为监护问题陷入了困境，成为受资助的主要群体。幸福的家庭都相似，不幸的家庭各有各的不幸。在487名儿童中，父母双方的孤儿就有37名，他们处于自生自灭的状态，勉强依靠亲戚或好心人的临时关爱度日。有201名因为父母一方死亡，另一方残疾、重病等陷入监护困境，就如同新闻联播中的胡镓豪的状态;有151名因处于离异家庭中，一方不支付抚养费，另一方几乎没有抚养能力而陷入困境;有59名因为双方都服刑，或一方服刑，另一方下落不明，所依托的祖父母、外祖父母或其他亲属缺乏抚养能力而陷入困境;有53名因为父母双方都患病或残疾而陷入监护困境。
每个孩子的生存危机让人揪心，他们的身世异常悲惨。如内蒙13岁男孩小立的父亲被判处无期徒刑，母亲改嫁不知去向，没有其他亲人，孤苦伶仃，无人照顾;如陕西小梅得不到有效监护，导致其11岁被拐卖到新疆的色情场所，2009年解救后阴道前后壁穿透，膀胱和直肠被刺破，严重腐烂;海南12岁女孩，父亲去世，智障母亲下落不明，她要自己照顾智障哥哥、姐姐及10岁的弟弟;内蒙13岁的哥哥和11岁的妹妹，父亲身体有病，不能干活，母亲患有精神病，哥哥的耳朵被母亲打聋……
虽然我们的小额资助帮助了一些困境儿童，也让孩子们的生存困境暂时得以缓解，甚至还带动某些法院探索了未成年被害人救助基金的设立。但是，我们的忧虑却没有任何缓解，甚至更重。我们忧虑每个孩子的生存现状，忧虑中国到底有多少这样的孩子我们没有发现，忧虑一个即将全面进入小康社会的国家却对这么多困境孩子视而不见。
大家可能会问，为什么我们对困境儿童的保护是这样一种现状?为什么中国的儿童福利立法迟迟不纳入议事日程?坦率的说，我认为是政府在刻意回避对儿童养育的责任。对这种回避的借口有很多。好听的借口是，尊重传统，政府尽量不要干预家庭。可怜的借口是，政府现在还很穷，无法为那么多孩子提供福利保障。真实的原因恐怕是，对孩子的投入是一项长期工程，官员在现在短平快的政绩观考评下，没有任何作为的积极性。
关于造成困境儿童保护障碍的问题，很多已经非常明显，如监护制度的设计。1986年的《民法通则》关于监护制度的规定，具有明显的计划经济烙印，在父母之后和政府之前为太多人设定了义务。父母是第一顺序监护人，然后是祖父母、外祖父母、兄姐，亲属，父母所在单位、居委会、村委会，最后才是民政代表承担国家监护。这些人又不可能真正承担义务，如父母所在单位、居委会、村委会，这就导致很多孩子处于监护真空状态，出现了很多事实上无人抚养的孩子，在可怜的求生存。项目资助的大多数孩子都处于这种监护真空或欠缺状态。政府和决策者，都知道这个事实，但是，就是不修改法律。怕修改法律后，政府要对更多的困境儿童承担责任。
儿童利益部门化也在阻碍儿童福利制度的构架。目前，儿童福利处于空白状态，各个部门自制蛋糕，然后自切蛋糕，甚至部门内部，相同内容分散在不同司局，都会导致政策缺乏统筹。以流浪未成年人的保护为例，它是由社会事务司下面的城市生活无着人员救助管理处来管理。实际上，从儿童福利制度框架看，未成年人流浪只不过是监护出问题的一个外在表现，孩子流浪，要么是遭受了家庭暴力，要么是亲子关系出了问题，要么是事实上无人抚养，单纯救助不能预防其再次流浪，也不能预防毕节悲剧，因此要侧重的是家庭的支持与早期干预，而这是儿童福利的核心内容之一。但是，从2011年8月份国办发的《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》看，其资源配置重心还是在城市建流浪未成年人救助保护机构，对家庭的支持共和干预方面只是提提而已，没有可操作性。为什么会这样?就是因为政策主要从管理流浪未成年人的城市生活无着人员救助管理处上去的，他们部门的重心当然是城市。而关注儿童福利的儿童福利处却设在另一个司，却不能对这个文件的内容有实质影响。可以说，流浪未成年人问题长期得不到有效解决，与这种部门分割阻碍系统设计有关。
根据《联合国儿童权利公约》第18到20条，儿童福利制度的构建的基础是就儿童养育在家庭和政府之间确立责任界限，即父母要对儿童养育承担首要责任，但政府要在立法、行政、服务等方面支持父母更好养育儿童;在父母不称职或严重侵害儿童合法权益时，政府应该及时提供干预服务，并将儿童妥善安置。中国这些年来各种儿童悲剧总在累加，且不能推进制度完善的一个核心原因是， 政府刻意回避自己的责任，这体现在很多方面。
在对困境儿童的帮助上，我们喜欢用“救助”而不是“福利”一词，因为救助往往是可做可不做，可快可慢的，而福利是公民的一项权利，也即政府的责任。我们《未成年人保护法》言之凿凿的规定未成年人特殊、优先保护，但是，你会发现这只是优美的道德宣言。比如，我们的未成年人医疗保障制度远迟于成人医疗保障制度，直到今天，医疗保障水平都是低的，这导致一些家庭陷入抚养困境，这也是很多遗弃行为发生的主要原因。据笔者走访调查，福利机构中90%以上的弃婴都是患病或残疾的孩子。虽然贫困不是遗弃孩子的理由，但有些父母遗弃重病孩子，是因为他们砸锅卖铁后已经无法维持孩子的救治，遗弃成为延续孩子生命的希望;还有些父母可能因为缺乏支持，在筋疲力尽时做傻事，如广东的韩群凤溺死自己双胞胎脑瘫儿子的案件。袁厉害抚养的这些孩子也大多数是有疾病或残疾的孩子，如果儿童医疗保障水平到位，这些孩子或者本可以留在生身父母的怀抱。这几年虽然也在加大儿童福利的保障水平，如2010年将孤儿保障从机构内延伸到社会散居孤儿，医疗保障的覆盖范围也在加大，但是，这与困境儿童的需求相比，兼职是杯水车薪，与我们这个国家的经济社会发展水平严重不相称。
我们还刻意回避对父母履行监护职责的监督。这既有立法质量问题，也有执法意识和执法水平问题。现在不能说无法可依，但是，的确很粗糙。尤其当官员不重视儿童保护时，这种粗糙立法就会成为不做事的挡箭牌。现在监护监督尴尬在具体实践中的体现是，我们没有发现困境儿童的机制，如哪个孩子被遗弃了，哪个孩子在遭受严重家庭暴力，哪个孩子父母失去了监护能力，哪个孩子流浪了，哪个孩子辍学了，哪个孩子成为童工等我们没有举报后的回应机制。现在公民的儿童保护意识也在逐步提高，也有很多热心人发现困境后，想跟政府沟通，但是不知道谁应该举报，向谁举报，举报了谁来调查，调查了能否给他反馈等。再下一步，如果调查属实，比如孩子被确定为遗弃，或者孩子因遭受家庭暴力而流浪，或者孩子还将面临更严重的家庭暴力，谁为这些孩子提供紧急庇护等安置?还包括：对那些严重不称职的父母启动司法干预程序?如果父母被撤销监护资格，谁来做监护人?具体到兰考事件，如果存在这样一个无缝衔接机制，不至于有那么多孩子在被遗弃时政府不知道，不至于孩子的身世不清楚，不至于了解孩子被遗弃的原因，不至于被发现了无法送到政府的福利机构，不至于使这些孩子长期处于监护待定状态，不至于使这些孩子的养育长期失范。
大家已经意识到，中国的儿童保护制度像一口破锅，到处漏风，热点事件揪出一个洞，就去补这个洞，既没有防止同类悲剧发生，也对其他类悲剧的发生没有任何预防作用。甘肃校车死了一些孩子，执法一阵风，结果用不了多久，江西又发生同样的校车事件。毕节五男孩死了，处分了几个官员了事，没有制度检讨和补救性方案的公开，结果兰考又一把火，让一些孩子葬身火海。
中国的儿童保护制度到了需要顶层设计的时候了，而顶层设计的起点就是，政府不应再回避对儿童的养育责任，要认真、负责任的理清政府与家庭在儿童养育方面的责任分工，并将理念通过制度、机制、措施、服务等建立一个可操作的儿童福利网，让孩子们在这个社会中可以安全成长。就困境儿童的保护机制及中国儿童福利制度的构建，中心《涉诉未成年人困境状况分析与改革建议报告》提出了很多具体建议。另外，2011年，中心在民政部委托我们起草的《儿童福利条例》(建议稿)中也将这些建议直接进行了条款转化。但是，这个条例只是列入民政的规章制定规划，并没有进入国务院的行政法规或全国人大的立法规划，层级不够，无法真正进行顶层设计。尽管中心与一些全国人大代表和政协委员连续两年在两会上呼吁，但是，始终没有积极信号。希望兰考大火能够重新燃起社会对儿童福利立法的追问和探讨，也希望这把火真正燃起高层决策者对儿童保护的重视。
我们应该成为一个有智慧，有发展眼光的民族，这就要求我们珍视孩子，对孩子的投资将会是回报率最高的投资。反过来说，如果孩子们从小感受不到国家的关爱和保护，他们长大后又将如何对执政党有感情，又将如何爱国?
作者：北京青少年法律援助与研究中心副主任 张文娟