摘 要
未成年人社会保护制度是针对我国未成年人保护领域目前存在的挑战而提出的制度对策，主要针对当前未成年人保护中最需要紧迫解决的问题而提出。本报告系统对我国未成年人社会保护制度构建进行了梳理分析，包括以下内容：
1、未成年人社会保护制度提出的必要性和紧迫性，从未成年人保护制度以及社会背景角度分析了困境未成年人保护面临的多重性和复杂性问题，当前制度政策在应对最需要保护的未成年人方面的不足;
2、儿童福利与儿童保护的内涵界定。儿童福利与儿童保护的界定是当前争论较多的问题，也是构建未成年人社会保护制度所需要厘清的基础问题，本部分从广义与狭义、主体以及措施内容、制度发展的角度分别对两者予以了讨论，并根据社会以及未成年人保护趋势的发展角度对二者的关系进行了探讨;
3、提出了构建未成年人社会保护制度的基础以及需要重点解决的问题。该部分归纳了当前未成年人社会保护制度构建的现实基础，同时从未成年人保护发展趋势以及现实需要的角度提出了制度建构应当重点解决的问题;
4、其他国家在未成年人保护制度方面可供借鉴的经验，从未成年人保护制度本身的内容，归纳出了其他国家在未成年人保护制度方面最需要借鉴的经验和做法;
5、提出了构建我国未成年人社会保护制度方面的具体建议，这些建议立足在我国的实际基础上，借鉴其他国家的做法，对于当前的紧急问题作出了有针对性的建议回应，体现了现实性和务实性，并且从我国未成年人保护制度科学发展的趋势上提出了系统的制度性构建建议。
中国未成年人社会保护制度研究
一、未成年人[1]社会保护制度提出的必要性和紧迫性
国家统计局2005年发布的全国1%人口抽样调查主要数据公报指出，全国人口中，0-14岁的人口为26478万人，占总人口的20.27%。[2] 根据抽样调查结果推算，2005年全国未成年人人数约为3.41亿，约占全国总人口13.08亿的26.1%。[3] 根据国家统计局发布的2010年全国人口普查主要数据公报，0-14岁的人口数约为2.24亿，占到了全国总人口数的16.60%。[4] 根据第六次全国人口普查主要数据估算，0-18岁的未成年人的人数将超过3亿。在这些未成年人中，有相当一部分是生活在缺乏父母有效监护下的未成年人。据民政部统计，截至2012年底，全国共有孤儿57.0万人，其中各类社会福利机构收养儿童10.4万人，社会散居孤儿47.5万人。[5] 另外，根据民政部2012年社会服务发展统计公报，2012年全年救助了生活无着的流浪乞讨未成年人15.2万人次。[6]除了孤儿和流浪未成年人外，留守流动儿童、遭受监护人暴力侵害的以及其他成长受到阻碍的未成年人，虽然目前尚无相对精确的统计数字，但也面临困境，属于需要国家和社会保护的未成年人。
由于我国未成年人总体数量多且在总人口中所占比例大，对这个群体的保护尤其是对面临困境的未成年人能否提供有效保护，直接关系到我国社会的长期发展以及和谐稳定。未成年人社会保护制度的提出正是为了通过建立有效的制度保障以及运行模式，保障未成年人的健康成长，尤其满足面临困境的未成年人的特殊需求。
虽然近些年来我国的未成年人保护工作取得了一定的进步，但是当前一些严重未成年人权利受侵害事件频频发生，这暴露出了未成年人保护制度面临的问题和挑战。在当前的新形势下，这些问题和挑战主要包括以下方面：
(一) 困境未成年人面临问题的多重性和复杂性
1、 困境未成年人的界定
根据2006年民政部等十五部委发布的《关于加强孤儿救助工作的意见》等相关文件，政府重点保护的未成年人包括：社会散居的孤儿，民政部门监护的孤儿，暂时查找不到家庭的流浪未成年人，因父母服刑或其他原因暂时失去生活依靠的未成年人。由于这些不同类型的儿童难以用“孤儿”一词概括，因此学者提出了“困境儿童”的概念，用来概括这些儿童。例如有的学者认为困境儿童是指遭遇各种不幸情境的儿童，如无人抚养、贫穷儿童以及受虐儿童等。[7] 结合上述理解，我们认为，困境未成年人主要是指在成长过程中得不到家庭的有效保护或者需求难以得到满足而影响其成长，需要国家给予保护的未成年人。除了《关于加强孤儿救助工作的意见》所规定的类别外，遭受监护人侵害的未成年人、缺乏有效保护的留守、流动未成年人、因为家庭困境而难以顺利成长的未成年人等都属于困境未成年人的范围。
由于社会经济在不断发展，困境未成年人也应当是个开放的概念，其包括的内容也相应的随着社会发展有所变化。例如，在美国，“困境儿童”最初主要是指那些被认为是不守法或无人照管的儿童，但是随着时间的推移，那些困境的性质以及相应地被纳入福利政策的儿童的范围发生了显著变化。19世纪将“困境儿童”称为“无人照管的儿童”，而到20世纪则演变成了“危境儿童”的语词，是关于少年心理、生理社会状态以及如何培养他们的一系列不断变化发展的观念。[8]我国的困境未成年人的对象也在不断扩展，具体内容见表一：
表一
2、困境未成年人保护面临的多重复杂问题
当前我国对流浪未成年人的关注不断加强，流浪未成年人群体实际也集中反映了困境儿童面临的多重问题。相当一部分未成年人外出流浪是因为家庭监护存在问题，例如实际上无人监护、为了逃避家庭暴力问题而流浪。由于家庭监护存在问题而缺乏有效干预，一部分未成年人即使被送回家后仍然会流浪，政府对其事后救助能够解决其一时的安全和需要，但是无法解决导致流浪的根本问题。这种情形非常容易形成恶性的循环圈，即未成年人得不到有效监护——外出流浪——救助后仍然流浪。具体见表二：
表二
流浪未成年人群体面临的另外一个问题是违法犯罪行为。据北京市未成年人救助保护中心2012年的统计，在被救助的未成年人中，有轻微违法犯罪的占37.6%。石家庄市少年儿童保护教育中心救助的流浪未成年人，有高达75.7%的孩子曾实施过盗窃，长期以盗窃、抢劫为主要生活来源的竟占到了45.7%。[9]一部分未成年人脱离监护流浪后，容易实施不良、违法行为或者受到犯罪的侵害。一部分未成年人被送回家庭后，由于监护人不懂得如何有效矫正其不良行为，更严重的犯罪行为将会发生。[10]实践中未成年人被救助后再次流浪的案件并不在少数，曾经发生过未成年人五次流浪、五次救助的案例，未成年人被送回家庭后，由于缺乏对监护后续的监督和干预，导致问题得不到根本解决。[11] 而实际上，美国的实证研究表明，在美国纽约“供一个孩子上学，一年的成本是11282美元，但是，监禁一个少年一年的成本是170820美元，后者是前者的15倍[12]”。成本支出对比体现了加强对未成年人和家庭福利性投入的重要性。
当前政府已经意识到了对包括流浪未成年人在内的困境儿童保护需要转变思路，从源头预防。例如国务院办公厅2011年发布的《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》，规定了从根源上预防未成年人再次流浪，对流浪未成年人的监护采取干预措施。从实践层面看，2012年民政部开展了“接送流浪孩子回家”专项行动，2013年开展了“流浪孩子回校园”专项行动。这都表明传统的仅提供救助的思路已经不能解决困境儿童面临的复杂问题，需要采取体系化和综合性的措施予以应对，从而对构建新型的未成年人社会保护网络提出了要求。
(二)未成年人的需求难以与现有的资源分配有效对接
我国政府对困境未成年人的资源分配投入不断增加，尤其是近些年来，通过政策等形式确立了对困境未成年人的生活和发展保障制度。例如对于孤儿，民政部于2009年发布了《关于制定福利机构儿童最低养育标准的指导意见》，确定了福利机构中的未成年人最低养育标准为每名儿童每个月1000元，2010年民政部又发布了对社会散居孤儿的最低养育标准的通知，确定了每名孤儿的最低养育标准为600元。民政部2012年发布的《2012年社会服务发展统计公报》也可以明显体现出政府在儿童福利硬件设施以及资金投入方面的逐步加强，如统计公报显示，2012年全国有儿童福利机构463个，比2011年增加了66个，床位有7.7万张，比2011年的数量增加了28.3%，在流浪未成年人救助保护方面，全国已经建立了261所流浪未成年人救助保护中心，床位已经增加大了1.0万张，比2011年都有所增加。政府近些年来每年划拨大量专项资金开展对流浪未成年人的救助和保护工作。
这些制度和财政的保障在保护困境未成年人方面发挥了重要而不可或缺的作用，但从实践效果看，大量的资金投入并未取得相对理想的成效。例如对于流浪以及反复流浪的未成年人，政府需要支出大量的经济以及人员等成本予以救助，但是从未成年人利益最大化出发，对其提供临时救助并不是保护的最佳手段，使其回到家庭中，得以健康成长才是根本出路。仅提供中间环节的临时救助，不能充分实现流浪未成年人保护的目的。又如对于弃婴，国家投入了大量资源建设硬件设施，但是对于这些孩子，越来越看重的是其是否尽早回归到了家庭，这不仅在资源投入上更加节约，而且能够确保未成年人利益得到最大限度保护。[13] 这说明我国政府在未成年人保护方面的资源投入与未成年人的需求仍然有错位，并没有从未成年人利益最大化角度，以其需求为核心实现资源的配置和投入。
应当看到，充足的资源投入是未成年人保护工作的基础，但是需要反思的是资源如何分配和利用才能达到最大的效果，才能最有针对性的满足未成年人的需求，从而达到资源所产生的经济效用和社会效用的最大化。
资源的投入存在的另一方面问题是资源分配的不平衡性和滞后性。未成年人需求在不同阶段有所不同，例如在家庭监护存在问题未成年人还未流浪的情况下，其需求是对父母的家庭教育和监护指导，而在其流浪时，最紧急的需求是临时救助。从我国现有的资源分配看，后期临时救助的投入远远大于前期对家庭教育知识培训和监护指导。而实际上如果缺乏科学的资源投入机制，不能将有效的资源用于预防流浪以及再次流浪，将难以解决未成年人流浪的根本问题。科学合理的资源配置产生的良好经济和社会效果已经在世界上的一些国家得以证明。如在澳大利亚，从2009年到2010年，全国平均每1000个儿童中有7个需要政府给予保护或者安置，但是在维多利亚州，这一数字是千分之五，比全国的数字低于两个千分点。该州越来越少的儿童需要政府予以安置，儿童案件处理程序和安置成本有所下降，[14]其主要原因是维多利亚州加大了对儿童在家庭中遭受伤害的预防服务和资源支出，结果不仅总的成本有所下降，而且儿童的得到了更好的保护。
单纯的资源并不能确保未成年人从中受益。例如，中央投入大量资金对弃婴和流浪未成年人予以救助，但是实践中发生的一些案件不能没有体现出资源投入在具体个案上的有效性，而具有重大影响的儿童保护案件的发生极其容易产生不良的社会影响。例如2012年年底贵州毕节发生的五名流浪儿童因躲在垃圾箱取暖身亡的事件[15]，河南兰考火灾事件[16]。2013年媒体报道了南京两名幼女被饿死家中的案件[17]，实际上孩子的家庭每个月能够得到800元的经济补助，然而其母亲拿了捐赠钱物以及经济救助后并不管孩子，导致孩子被饿死。实际情况也体现了对资源投入后配套监督制度的缺乏。又如，从2010年开始，民政部确立了对社会散居孤儿的最低养育标准，对社会散居孤儿每个月发放补贴。据民政部2013年《社会服务发展统计公报》，社会散居孤儿为47.5万人，占到了全国孤儿总数57万的大约83%，如何保障最低养育标准在社会散居孤儿的生活中发挥有效作用是政府面临的重要挑战。
(三)现有的制度体系无法有效解决最紧急的监护人严重侵害未成年人权益案件
未成年人在家庭内遭受严重虐待、遗弃等案件并不少见，例如仅2013年上半年媒体就报道了南京2个幼女被母亲饿死家中案件、贵州11岁女孩被生父虐待长达五年之久[18]以及精神失常女子带饥饿娃娃等案件[19]。社会对这些案件给予了高度关注。又如根据北京青少年法律援助与研究中心的统计，仅2008年1月到2011年1月三年期间媒体就报道了至少300件未成年人遭受家庭暴力的案件，而这些案件本身都是未成年人受到了严重伤害才被报道出来。[20] 对这类未成年人最需要紧急保护的案件，我国却缺乏明确具体的应对机制。这些悲剧体现了“我国儿童保护立法的严重滞后，不仅缺乏强制报告制度，即使发现了父母在虐待孩子或者不愿担负抚养责任，如果没有造成死伤何等严重后果，司法机关和政府也缺乏有效介入。”[21] 而且即使案件被报道出来，也没有系统的处理措施予以应对。
(四)未成年人保护的发展趋势对确立科学的保护制度提出了迫切要求
从世界其他国家尤其是一些未成年人保护制度相对比较完善的地区看，未成年人保护制度应该是开放的、衔接有序的体系。开放性体现在两个方面，一方面是指制度设计能够在最大范围内将需要保护的未成年人纳入了其中，只要出现需要保护的未成年人，按照现有的制度即有具体的依据和应对措施，而不是面对一些严重的案件束手无策;另一方面，是对于某些案件即使没有现有的应对体系，只要出现个案，也能够及时完善现有制度，有效避免类似悲剧的发生。衔接有序是指未成年人保护涉及到各个不同的部门和环节，这些部门在保护方面的职责能够实现无缝连接和顺畅有序，确保根源问题的解决和未成年人最终能够获得安全的成长环境。但是我国目前在未成年人保护领域的职能分割、部门衔接不畅、难以体系化解决问题以及制度保护对象难以满足实践中的需求等缺陷导致了未成年人保护制度的发展遇到了障碍，也导致了实践中频频发生未成年人权益遭受严重侵害的案件。所以不管是从未成年人保护的实践需求还是从制度发展科学性的要求看，应当在我国现有的制度基础上予以完善和创新。
二、儿童福利与儿童保护的内涵界定
儿童福利与儿童保护的概念和关系当前受到了关注，争论也比较多。而厘清儿童福利与儿童保护各自的概念和相互之间的关系是开展制度创新所无法避免的。我们在此处尽量对源头上对二者的概念和内涵予以探讨。
(一) 儿童保护的概念和内涵分析
1、广义与狭义的儿童保护概念
我国制定了《未成年人保护法》，规定了对未成年人家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护的内容。因此，未成年人保护作为一个法律制度术语，是比较宏观的概念，包括了家庭、学校、社会和司法各方面的内容。
儿童保护的对象是儿童。根据联合国《儿童权利公约》的规定，儿童是指不满十八周岁的人。但是当前我国的法律规定以及工作实践中，对于儿童的年龄界定仍未实现完全的统一。例如《刑法》规定的猥亵儿童罪，儿童是指不满十四周岁的人，而国务院《禁止使用童工规定》，童工又是指不满十六周岁的人，国务院制定的《儿童发展纲要》将儿童界定为不满十八周岁的人。但是根据《未成年人保护法》以及《儿童权利公约》的规定，我国应当将儿童的年龄界定为不满十八周岁，以实现国内法律与公约的规定相一致。
在界定了儿童的年龄后，可以从广义和狭义两个方面理解儿童保护概念。从广义上讲，因为儿童就是不满十八周岁的未成年人，因此儿童保护与未成年人保护的概念含义是相同的。两者均指比较宏观的内容，即涉及到家庭、学校、社会以及司法各个方面的对未成年人提供保护的制度。
儿童保护除了有广义的概念理解，在美国等西方国家以及国际语境之下，其是具有专门针对性的法律制度术语。“儿童保护”作为专门的制度术语起源于美国等国家。二十世纪中后期，美国学者对于儿童遭受虐待问题的研究，使美国民众对于虐待儿童的事件产生了革命性的转变，不再将虐待看成是对儿童个体的伤害，而是严重的公共卫生安全事件。公众对儿童虐待问题的意识增强以及儿童虐待案件数据的增加，都推动了儿童虐待的联邦立法。1974年，联邦国会通过了《预防和处理儿童虐待法案》(CAPTA)。[22] 以包括该法案在内的美国儿童保护制度的目标很明确——保护儿童免受虐待，虐待是来自于父母或者其他监护人的一种伤害，表现为身心创伤或者不去满足儿童的基本需要。[23] 为了实现这个目标，美国各州设定了专门处理儿童在家庭遭受不当对待的专门机构——即儿童服务局，通过立法创设了包括法院司法程序在内的体系化的案件处理程序，这些内容构成了儿童保护制度的基本内容。这也可以从美国学者关于儿童保护的阐述中得到体现，例如美国有儿童保护专家指出“儿童保护服务”是儿童福利管理机构在接到儿童虐待忽视报告后，根据需要采取的调查和必要的诉讼措施。[24]”
这种儿童保护内涵的理解也与联合国对于“儿童保护”的界定相一致。联合国《儿童权利公约》虽然没有明确界定“儿童保护”的概念，但是公约第19条则指出了儿童保护制度应当包括的内容。公约第19条规定“1、缔约国应采取一切适当的立法、行政、社会和教育措施，保护儿童在受父母、法定监护人或其他任何负责照管儿童的人的照料时，不致受到任何形式的身心摧残、伤害或凌辱，忽视或照料不周，虐待或剥削，包括性侵犯。2、这类保护性措施应酌情包括采取有效程序以建立社会方案，向儿童和负责照管儿童的人提供必要的支助，采取其它预防形式，查明、报告、查询、调查、处理和追究前述的虐待儿童事件，以及在适当时候进行司法干预。”联合国儿童基金会(UNICEF)也指出“儿童保护”是指政府为可能和已经处于困境中的儿童免遭暴力、虐待、忽视和剥削等四种伤害，而为儿童及其家庭提供的伤害预防和伤害恢复的各种服务工作的总和。[25]
从以上分析可以看出，从狭义的角度看，儿童保护作为一个专业术语，其目标是保护未成年人避免在家庭中遭受监护人的侵害，包括虐待、忽视以及遗弃等监护人侵权行为，针对的保护对象是受到监护人侵害的未成年人，针对的行为是监护人不当履行监护职责或者侵害未成年人权益。制度的组成内容包括由专门机构采取的一系列处理措施和必要的司法程序。
因此，我们认为，对于儿童保护应当作出广义与狭义的理解。从广义的角度理解，其与未成年人保护的含义相同，而在狭义的含义上理解，其只是未成年人保护的部分内容，具有较强的针对性，也具有专门的制度构成要素。具体见表三：
表三
(二)儿童福利的内涵与界定
1、当前研究中对“儿童福利”的不同理解
分析我国目前各种研究以及文献，当前中国对于“儿童福利”概念的理解主要分为以下类别：
(1)从政府责任的角度理解儿童福利。例如有的学者指出“’儿童福利’的概念主要是指政府提供的旨在保障儿童安全、改善儿童生活和发展状态的各种服务和津贴。这些福利服务有的提供给所有儿童，有的提供给有特殊需要的儿童。……为保障儿童避免受到暴力侵害和虐待的各种服务也属于儿童福利的范围。在很多国家，又称为’儿童保护’”。[26]
(2)从狭义和广义两个方面界定儿童福利概念。如有的学者认为广义的儿童福利是以全体儿童为服务对象，包括促进儿童身心健康发展的一切活动，如儿童福利措施、卫生保健、教育以及司法保护等方面，这种儿童福利工作比较积极，成为“公共发展取向”;狭义的儿童福利是指以遭遇各种不幸情境的儿童和家庭为服务对象，如无人抚养、贫穷儿童以及受虐儿童等，利用个案管理的技术，有效改善其面临的问题，这被成为消极的儿童福利，即最低残补取向。认为儿童福利服务的特征是遵循儿童利益最大化原则，采取个别化的专业性方法，着力维护儿童的权益，满足儿童成长以发展的需要。[27]
(3)侧重对困境未成年人提供保护措施的儿童福利概念。在《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》中，纲要明确提出了儿童福利发展应当包括的内容，在提出了推动儿童福利由补缺型向适度型转变的前提下，明确提出了对具有特殊需要的儿童的福利服务提供和福利措施，包括贫困和大病儿童、孤儿、残疾未成年人、流动留守儿童、流浪未成年人以及受艾滋病影响的儿童等。从民政部社会福利和慈善事业促进司儿童福利处开展的工作看，儿童福利工作的侧重点也主要是孤儿、受艾滋病影响的儿童等困境儿童群体，但是发展的趋势是民政部也开始探索适度普惠型儿童福利制度的建设。
(4)从社会福利的角度理解儿童福利。如有学者认为“儿童福利是社会福利这一整套体系当中的一个最基本的环节。……除经济条件本身的限制外，一个国家儿童的生存状况与该国执政者和人民对儿童权利的认识程度是密切相关的。”[28]又如，“国家与儿童的关系是现代社会福利制度的历史产物，儿童福利是社会福利福利制度框架与社会福利政策体系最核心的组成部门，是衡量社会福利现代化程度和社会文明状况的最佳指标体系。……并且反映了国家将儿童确定为依赖群体，将儿童纳入社会保护和为儿童提供全面照顾服务的过程。”[29]
(5)将儿童福利界定为狭义的儿童保护。认为狭义的儿童保护和儿童福利的内容是相同的。这在一些国内的法规翻译名称中也可以有所体现，例如将狭义的儿童保护法规内容翻译为儿童福利法。[30]
儿童福利和儿童保护的内涵是不同的，第五种将本来是儿童保护内容的理解为了儿童福利的全部内容，容易产生混淆和误导，因此不可取。虽然儿童福利与整个国家的经济社会水平直接相关，也是整体社会福利制度的一部分，但是在从未成年人保护角度讨论儿童福利，儿童福利应该不仅仅是单纯资源投入型的，如前所述，资源投入在一些情况下并不能与儿童需求有效对接，考虑到未成年人对于监护人的依赖性以及其特殊需求，因此从整个社会福利的角度理解儿童福利并不能充分体现出未成年人群体的特殊需求和特点，儿童利益最大化容易被冲淡。因此相对来说，前三种观点具有一定的合理性。
第一种观点明确了儿童福利是政府责任，明确了儿童福利的内容是服务和津贴，儿童保护也包括在了儿童福利的含义范围内。第二种观点针对对象群体的不同和范围作出了狭义与广义的界定，与第三种观点有关联，因为第三种观点侧重了对困境儿童的需求满足。第二种观点指出了儿童福利最关键的因素，是从儿童出发，满足儿童的需求，而不是单向的投入和灌输，儿童福利措施应该采取个别化的专业化工作方法。这是非常值得可取的。第二种和第三种观点的区别在一定程度上体现了儿童福利普惠型与补缺型的差异。
综合前三种观点，其核心意思是强调儿童福利是政府在保障未成年人安全和健康成长过程中提供的服务、津贴以及采取的保护措施等，尤其是为了满足困境儿童的特殊需要而采取的一系列制度性措施。这基本突出了儿童福利的主要特点，即儿童福利是政府责任，是为了满足儿童安全和健康成长而采取的有针对性的包括服务、津贴在内的措施，同时儿童福利的重要内容是满足困境未成年人健康成长的特殊需要。
2、联合国《儿童权利公约》以及国际社会对于“儿童福利”的阐述
(1)联合国相关规定对于“儿童福利”的界定
1959年联合国《儿童权利宣言》指出：“凡是以促进儿童身心健康发展与正常生活为目的之各种努力、事业以及制度等均称为儿童福利”。这个概念对儿童福利作出了比较宽泛的界定。
联合国《儿童权利公约》第18条规定了“儿童福利”应当包括的内容。第18条规定：“1、缔约国应尽其最大努力，确保父母双方对儿童的养育和发展负有共同责任的原则得到认可。父母或视具体情况而定的法定监护人对儿童的养育和发展负有首要责任。儿童的最大利益将是他们主要关心的事。2、为保证和促进本公约所列举的权利，缔约国应在父母和法定监护人履行其抚养儿童的责任方面给予适当协助，并应确保育儿机构、设施和服务的发展。3、缔约国应采取一切适当措施确保就业父母的子女有权享受他们有资格得到的托儿服务和设施。”《儿童权利公约》对于儿童福利内容的界定可以归纳为两个关键要点：一是对国家和父母在儿童的养育和发展中承担的职责予以界定，父母对儿童的养育和发展负有首要责任，政府的职责是通过帮助父母有效履行对儿童的职责予以实现的;二是提及了儿童福利涉及的具体形式，即政府为了帮助监护人更好履行监护职责而提供的服务和设施。从《儿童权利公约》的条文看，公约第十八条规定了政府在帮助监护人履行监护职责方面的责任，第十九条则界定了儿童保护的内容，即监护人无法履行监护职责或者恶意不履行监护职责，政府应当采取的措施。实际上，由于公约中并没有明确“儿童福利”和“儿童保护”的概念，只是通过两个连续的条款分别界定了两者的内容。而且两者内容的界定是从政府与家庭的关系角度予以相对区分的，即根据监护的不同情况，政府对于儿童具有不同的职责：一是在监护仍然有效的情况下，政府帮助父母履行监护职责，帮助的形式体现为相应的设施和服务;二是在父母的监护无效或者父母严重违反监护职责侵害儿童权益的情况下，国家应当采取的一系列专门程序和必要的司法措施。在这种情况下，儿童福利与儿童保护的关系是以政府对家庭监护采取的不同措施类别为分类的。但不管是儿童福利还是儿童保护都是政府的职责，两者的不同是政府的职责在面对不同情形的儿童和家庭时采取的措施不同。
(2)以美国为代表国家的儿童福利内涵
在美国“儿童福利”是指政府对家庭生活介入的所有情况，包括由于儿童被虐待、忽视、遗弃以及监护能力出现问题导致的需要政府采取措施予以干预的各种情况。提起“儿童福利”，人们通常会想到负责儿童福利工作的政府机构的一系列工作，包括就虐待、忽视案件进行调查，提供寄养服务，帮助寄养儿童能够被收养，和儿童的亲属一起对遭受虐待忽视的儿童予以安置，以及在必要情况下向法庭申请终止父母的监护人资格。儿童福利也包括对寄养家庭以及集中安置儿童机构的批准和监督工作，以及为了使被寄养的四十万在家庭或机构中的儿童尽快获得长久安置所开展的工作。从美国对于儿童福利概念的理解来看，儿童福利是包括儿童保护内容的。儿童保护是儿童福利范围内最前沿紧迫的问题，是对处在最危险家庭中的孩子采取的一系列有效和干预措施。[31]
美国儿童福利和儿童保护的界定与《儿童权利公约》是基本一致的，即两者都属于政府责任，政府对最危险家庭孩子采取的措施为儿童保护的措施，但是除此之外，政府还会采取其他措施，如儿童安置机构的批准监督工作等，但这仍属于儿童福利的工作范围。这也被美国学界一些关于儿童福利概念的阐述所印证，例如，1990年美国儿童福利联盟指出：“儿童福利是提供儿童和青少年，尤其是其父母无法实践儿童养育职责，或其所住之处无法提供的资源和保护措施给所有需要儿童及家庭。”[32]
(三)“儿童福利”含义与内容的合理界定
上述一些关于“儿童福利”的阐述中，虽然有的观点已经将该概念的轮廓勾勒了出来，但是当前对这一问题的界定整体上仍然不够清晰和透彻，而且没有反映出儿童福利制度的动态发展过程。我们认为，儿童福利的核心含义是国家在未成年人养育过程中所担负的责任。为了合理界定“儿童福利”的内涵，需要从主体、对象以及具体内容角度分别予以分析，全面细致的挖掘出“儿童福利”的内涵，同时从儿童福利内涵本身的动态发展予以分析。
1、 儿童福利的主体
通常观点认为，儿童福利是政府责任，而且传统观念和中国的实践中一般倾向于将儿童福利主要指向为民政部门的责任。实际上，随着社会经济的发展以及对未成年人各方面保障措施的健全，而且从今后儿童福利制度的发展趋势看，儿童福利的责任主体并不仅仅是政府的民政部门，与未成年人保护职责有关的政府部门都应当承担其相应的责任，例如教育部门、卫生部门、公安部门等，而当前这些部门在实际工作中也已经承担起了相应的责任。例如教育部门对未成年人义务教育权利的保障、卫生部门开展的儿童疫苗免费接种以及保健服务、公安部门对流浪未成年人的引导护送等。因此，从行政的角度看，儿童福利的主体是整个政府部门的职责，不仅仅包括民政，还包括教育、卫生、公安等在内与保障未成年人健康和安全职责有关的其他部门。
儿童福利的责任主体虽然主要是作为行政部门的政府，但却并不仅限于政府。在一些情况下，只有司法部门和政府的有效配合才能实现保护未成年人的目的。例如在涉及撤销监护人资格的案件中，需要通过司法程序才能变更监护关系，对未成年人予以重新安置。在需要通过司法程序解决问题时，司法部门也有职责保障未成年人能够获得有效保护，实现“儿童福利”所追求的保障未成年人健康成长的目的。
由此可以看出，儿童福利的责任是国家的，既包括作为行政部门的政府，也需要司法部门与政府的紧密配合，从而实现“儿童福利”的目的。具体见表四：
表四
2、 儿童福利的对象
我国儿童福利的工作对象是随着社会经济以及儿童福利事业的发展而不断变化的。根据1987年《民法通则》的规定，对于父母死亡且没有其他监护人的孤儿，民政部门代表国家承担监护职责。当时解决的问题主要是父母死亡的孤儿监护问题。国家建立儿童福利机构，民政部门将父母死亡的孤儿安置在儿童福利机构中，由国家集中养育。这一时期，国家关注的对象主要是生活在福利机构中的孤儿。在此后的二十年间，儿童福利事业一直停留在对孤儿集中养育时代。
2006年民政部等十五家单位联合发布了《加强孤儿救助工作的意见》，该意见将国家关注的儿童范围由孤儿扩大到了其他群体，包括社会散居孤儿、民政部门监护的孤儿、暂时查找不到家庭的流浪未成年人、因父母服刑或者其他原因暂时失去了生活依靠的其他儿童。这将政府需要保护的群体由孤儿扩大到福利院之外的失怙儿童。[33]
随着2006年民政部等十九部委《关于加强流浪未成年人工作的意见》和2009年民政部《关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》出台，国家加强了对流浪未成年人和受艾滋病影响的孤儿的保护，同时也涉及到了被打拐解救的未成年人、因父母服刑或者其他原因暂时失去生活依靠的儿童。2011年国务院办公厅出台了《关于加强孤儿保障工作的意见》，通过法规将社会散居孤儿也明确纳入了政府予以保障的对象，这是儿童福利事业发展的重大进步。而在此之前的相当长时间内，这些不在儿童福利机构中的社会分散孤儿得不到制度性保障。2011年国务院办公厅再次出台了《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》，将流浪未成年人的预防和保护问题与监护问题相衔接，涉及到了国家在流浪儿童监护出现问题方面应当发挥的作用，体现了国家在儿童监护出现问题时的责任。
2013年，民政部开展了关于适度普惠型儿童福利制度建设试点工作，力图逐步建立起覆盖全体儿童的普惠福利制度，将孤儿、困境儿童、困境家庭儿童和普通儿童均纳入工作对象，分层次和分标准予以保障。
从以上儿童福利事业的发展脉络可以看出，国家关注的儿童对象不断拓展，儿童福利制度从面向部分对象的补缺型向逐渐过渡到全体儿童的普惠型发展的特征比较明显。儿童福利制度初期先是解决了对父母死亡孤儿的儿童福利机构集中养育问题，之后加强了对流浪儿童的保护和受艾滋病影响的儿童保护，进一步解决流浪儿童的救助保护问题，规定了在打击拐卖犯罪中被解救的查找不到父母的儿童安置，对服刑人员子女的监护问题也有所涉及。到2011年，国家将对机构内孤儿的保障扩大到社会中所有散居孤儿的保障。2013年，民政部开展试点，进一步将困境儿童、困境家庭中的儿童和普通儿童均纳入了试点工作对象。具体见图表五：
表五
3、 儿童福利的内容和程度
由于儿童福利是国家在未成年人养育过程中所担负的职责，只有这些职责转化为实际的措施，制度才能在实践中发挥作用。我国儿童福利制度的具体内容也是动态的发展过程。这种动态的发展主要体现在两个方面：一是福利措施的不断扩充，二是福利程度的不断提升。
针对不同的工作对象福利措施也有所不同。但是不管是补缺型的福利措施，即针对困境未成年人采取，还是普惠性的措施，即针对所有儿童的，内容和程度都在扩展和提升。例如对于补缺型的儿童福利措施，针对孤儿，国家最初是采取机构抚养的方式，之后发展到建立了孤儿最低养育标准，将社会散居孤儿包括在内而且发放津贴;对于流浪未成年人，由提供临时监护到要求对家庭监护采取干预措施。从保障的程度上看，对孤儿不仅实现了基本生活保障，而且将保障延伸到了医疗、教育、就业、住房等方面。
普惠性的福利措施也在逐步完善，例如义务教育的保障、免费疫苗的接种，以及近些年来开展的儿童大病保障的试点项目等。2013年民政部启动了建立适度普惠性儿童福利制度试点工作，明确建立困境儿童的生活保障制度以及探索建立健全社会化的儿童福利体系等。
我们认为，补缺型和普惠型措施的区别主要是面对的未成年人范围不同，因而采取的措施不同。适度普惠的儿童福利措施实质上是属于普惠型的。适度普惠与普惠的区分在于国家在儿童福利责任方面承担的程度不同。而实际上，即使相同的国家在不同的社会政治背景下所承担的责任程度也是有所区别的。我国现有的和正在探索的措施具体见表六：
表六
从上述分析可以看出，儿童福利的责任主体、对象和措施都是在不断发展变化的，儿童福利制度整体也是不断动态发展和完善的过程。随着儿童福利制度的不断发展，其工作对象范围的逐步扩大，对遭受监护人侵害的未成年人也应当纳入其工作对象，并采取相应的措施。因此，从狭义的儿童保护角度看，儿童保护措施是儿童福利制度的部分内容。
狭义的儿童保护针对的是父母不尽监护职责以及侵害未成年人合法权益的情形，需要系统性的处理程序以及专业的处理主体，其保护的对象是最急需保护的，因为其赖以生存的监护出现了问题，直接影响了安全和健康。而对于这部分最急需帮助的儿童，我国目前仍然处在束手无措的状态，这与立法的滞后、机构的障碍、制度的真空有直接的关系。
我们认为构建未成年人社会保护制度，从未成年人的利益和家庭的需求出发，应重点解决以下问题：填补狭义儿童保护制度的空缺;在现有儿童福利制度现状基础上进一步发展，以未成年人的需求为中心，建立体系化的福利措施，解决困境未成年人面临的根本问题等;从制度设计出发的角度，目标是填补当前未成年人保护领域的空白，为未成年人尤其是困境未成年人构建起政府主导、社会参与的严密的保护网络，理顺机构，实现资源和需求有效对接的顺畅保障机制，提出科学开放的保护制度。而从儿童福利、狭义儿童保护的关系来分析未成年人社会保护制度，未成年人社会保护制度既包括儿童福利的内容，也应当包括儿童保护的内容，即在及时建立起狭义的儿童保护制度的同时，进一步深化拓宽儿童福利制度，同时形成制度能够有效落实的机构保障和机制保障，保障已经存在的制度措施和将来的制度设计能够真正满足未成年人健康成长的需求。具体关系见表七：
儿童福利体系
表七
三、构建未成年人社会保护制度的基础以及重点解决的问题
我国未成年人保护制度的基本框架已经形成。由于我们探讨的主要是在现有制度以及实践基础上完善未成年人的相关保护制度，因此侧重介绍对困境未成年人建立的相关保护制度和试点工作。对现有的基础主要从机构与保障对象、配套机制现状以及现行的试点角度加以介绍，在介绍每部分具体内容时，会突出在未成年人相关保护制度领域，应当急需解决但是还未得到有效解决的问题，对这些问题的突出强调并从制度设计上予以解决也是未成年人社会保护制度的主要内容。
(一)困境未成年人保护的相关机构和工作对象
1、困境未成年人保护的相关机构
困境未成年人保护的直接和集中的管理机构在中央层面是民政部，相应的，在地方层面是各级政府民政部门。民政部与困境未成年人相关的部门主要有：社会事务司下设的生活无着人员救助管理处和社会福利和慈善促进司下设的儿童福利处。
生活无着人员救助管理处负责管理全国流浪未成年人的救助机构建设与管理、制定与流浪未成年人救助有关的政策、管理指导地方的民政部门对流浪乞讨未成年人承担临时监护职责，提供救助与服务。因此，生活无着人员救助管理处在涉及到未成年人的保护方面，主要是面向流浪未成年人的。而儿童福利处的主要工作职责则是照料孤儿以及事实上无人抚养的儿童，包括制定与孤残未成年人有关的政策、管理儿童福利院，指导、管理地方民政部门对孤儿等无人抚养的未成年人提供国家监护，开展全国性的针对孤残未成年人的康复治疗项目。相应的，各地的政府民政部门在未成年人保护方面，主要工作对象是孤儿以及流浪未成年人。除了以上中央和地方的涉及到儿童福利工作的政府行政管理机关外，中国儿童福利和收养中心作为民政部的部属事业单位，负责涉外收养工作外，还包括负责全国儿童福利信息系统的开发、管理和维护;承担民政部委托的儿童福利和国内收养相关工作。[34]
因为困境未成年人的需要涉及到多方面，所以机构方面也需要不同部门之间的分工和配合。例如，根据2006年民政部等十九部委发布的《关于加强流浪未成年人工作的意见》以及国务院办公厅分别于2010年出台的《关于加强孤儿保障工作的意见》、2011年出台的《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》等，公安、卫生、医疗等部门也有责任在各自的职责范围内与民政部门合作开展相应的工作。如，公安部门负责对流浪乞讨未成年人比较集中的地方进行巡查，劝导、护送未成年人到救助保护机构，解救被拐卖和强迫乞讨的未成年人。卫生部门的重要职责是配合流浪未成年人救助保护机构贯彻“先救治后救助”原则，对危重患病的未成年人予以紧急免费救治，指导救助机构和儿童福利院做好对未成年人的基本医疗和保健工作，配合民政部针对儿童福利机构中的孤残儿童开展医疗救助和康复项目，做好对孤残未成年人的救治和康复治疗工作。教育部门对救助机构和儿童福利院的未成年人做好教育工作，包括学费减免、在救助机构或者未成年人福利院中对不能入学的未成年人予以教育等。
2、保护对象的不断扩展
实际上我国《未成年人保护法》中已经明确规定了民政部门在困境未成年人保护方面的职责。根据《未成年人保护法》第四十三条的规定，民政部门应当对以下三类未成年人承担其监护和保护职责：1、流浪乞讨的未成年人;2、孤儿、无法查明其父母的未成年人，即主要是弃婴;3、其他生活无着的未成年人。民政部门已经一直在实施针对前两类未成年人的保护工作。近些年来，其工作对象也在向其他生活无着的未成年人扩大。例如，根据2006年民政部等十五部委发布的《关于加强孤儿救助工作的意见》以及2009民政部发布的《关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》等，除了孤儿和流浪未成年人，对于因父母服刑或者其他原因暂时失去生活依靠的未成年人、受艾滋病影响的儿童、打拐被解救的未成年人也都属于民政部门应当予以安置的对象。因此，从实践的发展趋势看，民政部门正在不断扩展工作对象，更大范围内的困境未成年人的安置和保护工作成为了民政部门的具体工作职责。
3、机构设置的特点以及问题
民政部门工作对象不断扩大的发展趋势表明了困境未成年人的现实需要要求政府加强保护职责。但是反思当前的机构设置，在中央层面仅有两个处涉及到困境未成年人保护工作，不论从层级看，还是从规模看，都不仅不能满足当前困境未成年人群体的具体需要，而且与我国庞大的未成年人群体数量是不相符合的。
如前所述，困境未成年人群体面临的问题具有多重性和复杂性，其需求也是多样的，解决困境未成年人的问题需要同时采取多种措施。这就涉及到不同部门之间的协调和合作。但是当前中央层面两个处级的设置难以发挥强有力的协调作用，这也导致地方层面难以实现多部门合作满足困境未成年人的多重需求。而且最关键的问题是满足多样需求需要有一个核心的主导方和协调方，但是目前在困境未成年人保护领域，这样的机构是空缺的。即使在民政部门内部，涉及到不同的工作对象，也由不同的处室来负责管理，例如儿童福利处和负责流浪未成年人保护的处室分别设在民政部两个司的不同处室，内部机构设置上即是不统一的。
虽然民政部门当前的两个处室面对的具体工作对象不同，开展工作的侧重点不同，但是其面向的都是困境未成年人群体。未成年人作为其共同的工作对象，不管是采取的工作方法、还是资源的有效分配和充分发挥作用的角度，以及人员专业化的角度，都应当至少实现部门内部的统一。从问题解决的系统性的角度看，也应当实现职能的整合统一，例如对于流浪未成年人的保护，不仅要实现临时的救助保护，对于经过一段时间查找不到监护人的，也需要有儿童福利机构予以收留抚养;又如，对于流浪未成年人发现家庭有问题的，例如孤残等，仅靠救助部门的职责是不能解决问题的，还需要儿童福利部门的支持和采取相应的措施。如果两者的职能统一，可以形成顺畅的工作机制，但是现在未成年人救助保护机构和儿童福利机构由不同的处室管理，人为造成了工作的负担和不够顺畅。因此，机构的问题如果不能实现统一，不能实现强有力的主导性的困境未成年人保护的领导协调机构，将会成为困境未成年人保护面对的一个较大的障碍。
机构方面的另外一个问题是司法部门和行政机构缺乏有效的衔接，司法部门难以在涉及困境未成年人保护的案件中发挥作用。这与缺乏明确具体的司法启动程序相关，但是也与司法与行政之间不够顺畅的衔接机制相关。
(二) 困境未成年人保护的实现机制
1、对流浪未成年人和孤儿的保护实现机制
困境未成年人保护的实现机制是民政部门对困境未成年人实现保护的途径。根据现行的机构设置和发布的规定政策，主要是对于流浪未成年人和孤儿确定了相应的保护机制。流浪未成年人的救助保护，通过民政部等发布的《关于加强流浪未成年人工作的意见》等，确定了流浪未成年人的发现、引导护送、救助以及保护、查找监护人以及安置的工作机制，对于被公安机关解救的被拐卖未成年人查找不到父母的也采取类似的工作机制。
2011年国务院办公厅发布的《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》，实际上进一步拓展了民政部门救助保护机构的职能。该规定明确指出了流浪救助保护机构对家庭监护的干预和应采取的措施。根据规定，流出地救助保护机构要对流浪未成年人的家庭监护情况进行调查评估，对于无监护能力的，应协助监护人委托其他人员代为监护;对拒不履行监护责任，反复不改的，由救助保护机构向法院提出申请撤销监护人资格的诉讼，依法另行指定监护人。该规定已经非常明确，指出了对监护人监护的监督主体，即流出地的救助保护机构，指出了干预的方式，首先进行调查评估，根据不同的情况协助委托监护或者提起撤销监护人资格的诉讼。规定也提到了有关部门和基层组织要加强对家庭履行监护责任的指导和监督，提升家庭养育和教育的能力，帮助其解决实际困难，村(居)民委员会建立对家庭的随访制度，对监护不当的行为及时予以干预和报告。如果规定能够在实践中得到有效实施，将有助于预防未成年人流浪以及打破一部分未成年人反复流浪的恶性循环圈。该规定体现了对流浪未成年人问题系统化解决的思路，突出了前期的预防和采取有效的监护干预措施确保未成年人真正回归家庭，反应了解决未成年人流浪问题的针对性，符合对困境未成年人保护的科学的发展思路。
对孤儿的保护主要体现在两个方面：一是通过物质资源的投入提高其保障水平，二是妥善安置。资源的投入主要是对机构内孤儿和社会散居孤儿发放生活补贴，同时在教育、医疗以及住房、就业等方面全面提升孤儿的保障水平;对孤儿的安置主要是采取机构养育、家庭寄养和收养实现对其妥善安置。对于受艾滋病影响的儿童，其基本保障方式与孤儿类似，主要包括基本生活保障金的发放、教育的保障、医疗条件的提供以及就业和生活服务制度，对于因艾滋病致孤儿童，采取妥善的安置的方式，通过抚养费补贴和物质援助的方式鼓励亲属家庭承担对孤儿的养育职责。
除了以上类别的未成年人群体外，对于生活无着的未成年人的救助，例如对于父母服刑无人监护的未成年人的安置等主要是采取个案化的保护方式，并没有形成有效针对这些特定群体的保护机制。
2、保护机制方面存在的问题
分析对困境未成年人保护的机制，可以发现以下三个方面的问题：
(1)与资源投入相对应的配套制度严重缺乏
如前所述，虽然在困境未成年人保护领域投入的资源越来越多，保障群体不断扩大，但是单纯的物质资源投入与困境未成年人的需求之间仍然存在一定的差距，资源与需求的难以有效对接导致资源难以发挥作用，这也是实践中仍然不断有困境未成年人极端案件被报道出来的重要原因。因此，仅有资源投入是不够的，需要与保障资源能够满足未成年人权益保护需求的制度，也就是开通途径，保障资源有效的用到困境未成年人自身。这个制度实际上也是一道有效的桥梁，它是反映困境未成年人需求的途径，也是需求与服务之间的连接点，不仅能够保障资源与需求有效对接，而且能够确保资源投入的针对性、有效性。而现在资源的投入与需求之间是悬空的，并没有与资源投入配套的制度。
(2)以困境未成年人需求为中心的多元化保护方式欠缺
从上述分析和介绍中，可以看到对于困境未成年人问题的解决更多的是单向的资源投入，服务的影子很少，系统化的应对措施也还没有建立。这实际上与困境未成年人的现实需求是脱节的。因为物质资源的投入仅能解决一部分问题，但是如果不在服务以及针对性的措施体系方面加以完善，是难以系统解决问题的，只会造成表面问题解决实际上漏洞仍然存在的局面。困境未成年人面临问题的复杂性也决定了需求是多样性化的，其需求的满足方式也应当是多样化的。因此，从实现保护机制方面看，由于并没有完全做到从困境未成年人需求和利益最大化出发，保护方式实现方式单一狭窄，难以满足现实的要求。
(3)机构仍然是保护机制难以充分发挥作用的障碍
虽然2011年《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》对于救助保护机构的职责规定有所拓展，并且规定了对监护人的监督和支持措施，代表了科学的发展方向，但是从现实看，该规定有效落实仍然存在着很大的障碍。未成年人救助保护机构的主要职责是为流浪未成年人提供临时救助和保护，赋予其监护监督、干预以及提起撤销监护资格诉讼的职能，不管是从主体的专业性角度、还是从协调解决问题以及协调安置的能力方面看，其履行这些职责都有一定的难度。这与其职能定位有一定的脱节，在民政部门内部没有实现机构统一的情况，即使救助保护机构的职能有所拓展，相应协调以及主导能力的缺乏也导致其很难系统履行拓展职能，这也是实践中很少有流浪未成年人救助保护机构加强监督干预以及提起撤销监护人资格诉讼的重要原因。所以，要解决机构方面的障碍，应当将管理权限和服务职能相互区分，保护机制的实践落实应当是管理机构的职责。
(三)困境未成年人保护方面开展的试点和探索
相关部门已经开展了一些困境未成年人保护方面的试点和探索，为困境未成年人的保护制度进一步完善奠定了实践基础。此处介绍一些能够体现未来困境未成年人保护的发展方向的试点和探索，有些做法和制度设计是构建困境未成年人社会保护制度需要借鉴的。
1、 未成年人社会保护试点工作
2013年民政部在全国选取20个城市，开展未成年人社会保护试点工作，试点的目的是针对遇到生存困难、监护困难以及成长障碍的未成年人，采取有效的措施，切实保障未成年人的合法权益。试点采取的措施包括建立未成年人社区保护网络、加强家庭监护服务和监督、保护受伤害未成年人、开展困境未成年人帮扶工作、健全未成年人社会保护工作机制。这些措施基本涉及到了困境未成年人的保护需求。
该试点的以下重要特点将对困境未成年人的保护起到重要的作用，也是进一步完善困境未成年人保护制度应当重点考虑的因素：
(1)涉及到了最急需解决的儿童保护制度问题，如在保护受伤害未成年人部分，明确提出了建立受伤害未成年人的发现、报告和响应机制，为未成年人提供及时保护、心理疏导、法律援助等服务，落实国家监护责任;
(2)开始朝着体系化的困境未成年人保护机制探索，力图建立起从家庭监护入手，包括预防、处理以及后续安置为一体的解决思路;
(3)建立起连接困境未成年人和政府以及相关参与方的机制，例如通过建立未成年人社区保护网络，开展困境未成年人的排查摸底和走访工作，为有需求的未成年人提供多样化的服务，建立起监测、预防、报告、转介和处置的保护体系;
(4)开展了政府和司法在保护困境未成年人方面的有益探索，例如明确对于经过排查发现监护存在问题的案件，对于需要撤销监护资格的，应当向司法部门提出撤销监护人资格的申请。
2、 适度普惠型儿童福利制度建设试点
2013年民政部开展建立适度普惠型儿童福利制度试点工作，选取四个地区开展试点，对未成年人和家庭分层次和分类别给予相应的福利保障，试点的内容是将困境未成年人作为重点保障对象，建立基本的生活制度，完善教育等各项保障措施，探索社会化的儿童福利服务体系，逐渐建立覆盖全体儿童的普惠福利制度。
该试点的重要特点是完善基础的儿童福利制度，界定了孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童四个层面，拓宽了保障对象的范围，保障层次更加清晰和明确，已经逐步显现出对儿童需求的关注。在重点保护困境未成年人的同时，逐渐探索覆盖全体儿童的普惠型制度。如前所述，新型的未成年人社会保护制度既包括在现有儿童福利基础上需要进一步延伸拓展的内容，也包括儿童保护(狭义)的内容。而普惠型儿童福利制度的探索即是在完善和拓展现有儿童福利的内容，为困境未成年人保护的制度完善提供经验和实践基础。
3、 其他的“儿童保护”试点工作
从前面的分析中可以看到，狭义的儿童保护制度，即政府针对监护人不当履行监护职责或者侵害未成年人合法权益的行为采取的体系化的措施，在我国的制度层面基本是空白。但是实践中仍然有一定的探索。
2006年中国政府和联合国儿童基金会选取了六个城市作为试点，开展了为期五年的“儿童保护体系与网络建设”项目。项目主要是为了探索建立以社区为基础的儿童保护体系和网络，尤其是为弱势儿童提供全面的保护。各个地区的试点开展主体有所不同，相应的项目内容的侧重点也不同。有的是由政府的妇女儿童工作委员会负责开展，有的由妇联主导，有的是由团委部门负责主持。但是项目的基本内容都是针对困境未成年人，采取的方式是通过基层群众性组织等直接了解儿童的情况，从而发现贫困、单亲等需要支持和帮助的家庭，解决儿童和家庭面临的实际困难，有针对性的满足其需求。在个案处理方面，建立了个案联席会议机制，形成了针对个案的应急模式，包括报告、处理以及家庭中受伤害儿童的临时庇护等。
该项目为我国针对在家庭中遭受伤害儿童的保护体系建立积累了一定的探索经验，虽然探索的模式和做法值得肯定，但是从项目持续性以及制度构建的角度看，项目的固化和可持续性会遇到一定的挑战，例如在受伤害儿童被安置后，项目主导方并没有权力直接就孩子的安置作出决定，个案的联席会议机制只限于在案件非常少的情况下有效，而且也难以形成体系化的操作规范。但项目努力向构建儿童保护制度方向的探索非常值得借鉴，同时这也是现实的急迫要求。
四、其他国家在未成年人相关保护制度方面可供借鉴的经验
国外一些未成年人保护制度比较发达的国家，比如美国、澳大利亚以及欧洲等国家，均建立了一套比较成熟的体系。这些典型国家在未成年人保护领域的经验和教训，在当前我国进一步完善制度的关键时期具有非常重要的作用。虽然具体国情不同，但儿童是每个国家都需要面对的问题，儿童保护问题的共通性决定了儿童相关的保护制度作为专门专业的知识，有共同的基本价值理念要素和制度运行保障机制。不同国家的不同制度和实践模式则是在各自的土壤上对这些核心要素的培育和组合。但是在任何国家，儿童利益最大化都应当是未成年人保护制度建立和完善的基本要求。在此，提炼总结出国外典型国家在保护制度、实践以及发展趋势方面的特点和可能对我国有重要启发的要点，予以介绍，作为构建我国未成年人社会保护制度的参考。实际上，这些要点的核心也是儿童利益最大化的最直接反映。
(一)形成了儿童福利和儿童保护法律和项目服务体系，建立了强有力的儿童保护机构
1、建立了儿童福利和儿童保护的法律体系
世界上很多国家不仅包括发达国家如美国、英国、欧洲、日本、澳大利亚等制定了儿童福利和儿童保护的相关立法，一些发展中国家甚至经济不是很发达的国家也有相应的儿童福利立法，例如肯尼亚。
在联邦制的国家中，围绕着困境未成年人的保护和预防儿童在家庭中遭受伤害，联邦层面和州层面均有相应的立法。虽然儿童保护工作是州政府的职责，但是联邦在通过立法指导、项目资金拨付等方面也对州的儿童保护相关工作给予指导。例如美国联邦层面有《社会保障法》，规定了儿童福利服务和项目，规定资助各州为家庭提供各种服务，保障家庭的完整，发展寄养家庭以及提供相应的服务等。此外，还制定了《儿童虐待预防和处理法案》，资助州政府完善儿童保护系统，对儿童虐待和忽视案件予以甄别、预防和处理。在各州的层面，分别制定了儿童福利或者儿童保护的相关立法，确定了儿童福利和儿童保护的管理机构、职责以及儿童在家庭中遭受虐待、忽视案件的整个处理流程，包括甄别、报告、调查、处理以及儿童的安置等一系列的规范。联邦政府和州政府还开展针对弱势儿童和低收入家庭中的儿童的一系列服务项目，既有低收入家庭儿童的替代照料、早育，对残疾儿童提供的一系列服务，还有对离家出走、无家可归青少年和服刑人员子女开展的针对性服务项目。[35]
英国和澳大利亚也建立了类似的法律和项目服务体系，例如英国2004年的《儿童法》规定了地方政府在儿童保护方面的具体职责，包括报告职责、对家庭和儿童提供的服务、对儿童的安置、对儿童保护案件的调查处理程序等。澳大利亚各州的相关法律虽然名称不一，如新南威尔士州的《儿童和青少年照料和保护法案》、维多利亚州称为《儿童、青少年和家庭法案》等，但是其内容类似。挪威的《儿童福利法》也规定了儿童福利服务部门的总体职能、特殊措施、福利机构、程序的一般规则以及程序规则、资金筹集等内容。[36]
因此，未成年人保护制度相对比较完善的国家，其首先特点是具有相应的法律和项目服务体系，从总体层面了构建了法律规范以及项目网络体系，这构成了实践中开展具体工作的基础和依据。
2、建立了强有力的儿童保护机构，司法与政府在儿童保护案件中紧密配合
很多国家通过立法明确了建立儿童保护的行政管理机构及其具体权力。这些机构在不同的国家名称不一，在不同的地区设置情况也有所不同，例如有的是在政府的一个大部门内设置的，类似于我国民政部下设的一个局，如冰岛的儿童保护管理机构，是部级政府的职权部门，是专门的儿童福利管理部门;在联邦制国家中，如美国，在联邦层面，联邦政府人力和卫生服务部之下设有儿童和家庭部，儿童局是该部门的重要组成部分。在州的层面也有相应的州一级管理机构，州的儿童福利管理机构通常称为“儿童服务局”或者“儿童保护组”，在所管辖的各个区域都分别设立有办公室。澳大利亚也是如此，例如澳大利亚联邦政府的家庭、住房、社区服务和原住民事务部下也设有与儿童福利职能相关的部门，负责开展与家庭和儿童有关的福利项目，在州的层面，例如维多利亚州的人力服务部有儿童、青少年和家庭保护办公室，在每个州的各个区域内有相应的管理办公室，如在维多利亚州，在不同的区域设立了至少五个儿童保护办公室，墨尔本由于地域覆盖面最大，其办公室也是最大的区域办公室。
在联邦层面和州层面儿童福利管理部门的具体职责有所不同，联邦部门的侧重点是提供资金帮助、指导州开展相应的儿童福利和保护项目，并提出州在儿童保护方面的最低标准，州的管理部门是负责具体的儿童保护案件的处理，包括调查、处理案件，案件的起诉，儿童的安置以及发展和管理寄养、收养家庭等，直接实施针对弱势儿童和家庭的服务提供项目。从具体的职责内容看，以美国为例，联邦级别的政府机构即儿童和家庭部指导的项目多达几十个，范围涉及救助被遗弃孤儿项目、儿童收养、寄养以及独立生活项目、儿童虐待忽视项目、救助离家出走和无家可归的青少年项目、为有需要的家庭提供临时救助项目、对服刑人员子女的指导项目以及残疾人项目等。从州的机构看，以新泽西州为例，州人力服务署下的青少年和家庭服务部的职责是确保儿童的安全和福利，并对家庭提供支持，主要负责对儿童虐待忽视案件报告的接听、调查，在必要的情况下对儿童采取保护措施以及对问题家庭给予帮助。[37]
儿童保护管理机构职责非常广泛。例如澳大利亚维多利亚州人力服务部的儿童、青少年和家庭保护办公室，其职责广泛，从横向看既包括组织对家庭和儿童提供服务，也包括对家庭采取一系列措施，从纵向看，既负责从接受儿童在家庭中受到伤害的调查、向法院申请保护命令等案件处理，也负责对儿童的安置，促进儿童安置体系的完善。权力的强大不仅体现了其对家庭监护的干预程度深，而且有比较有力的协调和组织权力，能够起到主导性的作用，协调相关部门参与到儿童和家庭服务、安置等多样性的工作中。正是由于主导权力和协调功能的充分发挥，儿童保护机构在社区中的办公室是直接面对儿童和家庭的，这使它能够直接了解儿童和家庭的需求，并针对其出现的问题以及遇到的困难及时提供服务。因此位于社区中的办公室成为了儿童需求和资源、服务提供之间的桥梁和纽带，并且跟踪、监督服务以及帮助的效果，不仅是儿童保护机制的实际实施者，也是保护效果的监督者和跟踪者。
司法和政府在程序上的紧密衔接和配合构成了处理大部分儿童保护案件的流程。例如在美国、澳大利亚等一些具体开展儿童保护工作的地区层面，配备了大量的社会工作者和律师。社会工作者主要负责调查案件，根据调查结果律师和社工向法院提出申请，不管是对儿童的临时庇护，还是后续安置，以及父母监护资格的处理，均需通过法院作出决定。
这些国家儿童保护机构设置的基础在于“国家亲权”的理念。“国家亲权”认为儿童不仅仅是家庭内的一部分，而应将其作为看成是整个国家的一部分，决定着国家和民族未来的一部分，因此国家是父母背后的监护人，父母直接给予监护，但是父母的监护不能使儿童安全和健康成长的时候，政府作为最终监护人予以干预，发挥保护的作用。
(二)对困境未成年人提供的有效以及有针对性的跨部门保护和服务
由于儿童和家庭的需求具有多样性，因此未成年人保护制度相对比较完善的国家提供的项目和服务也是立足于需求，具有针对性和多样性，能够在一定程度上实现有效的综合性和跨部门的服务和保护。跨部门保护在针对流浪未成年人项目开展方面反映尤其明显和集中，以下以美国和英国在流浪未成年人保护方面的做法为例，体现其综合性和跨部门工作的开展
在美国，根据《离家出走和无家可归青少年保护法案》的规定，应当通过拨款等形式为离家出走和无家可归未成年人建立庇护场所或者照料中心，提供和加强以社区为基础的服务。[38] 在联邦层面，美国的卫生和人力服务部之下的儿童和家庭行政部的青少年服务局负责组织州和地区政府开展项目，这些项目包括基本的照料项目，过渡期生活项目，为怀孕和生育子女的流浪未成年人提供庇护的孕产之家项目以及街上扩展项目。其中基本的照料项目是为流浪未成年人提供紧急庇护的场所，食宿，健康护理、咨询、危机干预、可能情况下重新回归家庭以及延展服务等。[39]这类似于我国的流浪未成年人救助保护中心开展的工作。但是从基本照料项目的内容看，其又不同于基本的食宿，服务内容和种类比较多。除了基本照料项目外，还包括针对不同年龄段流浪未成年人的过渡期生活项目以及孕产之家项目等，这主要是为了满足有不同流浪未成年人的特殊需求。如果发现流浪未成年人是由于虐待、忽视等家庭问题的，需要儿童保护机构介入的，接触流浪未成年人的相关人员会将案件同时转给负责处理该类案件的社工。
美国注重从源头开展预防未成年人流浪和再次流浪的项目，包括以家庭为中心的父母课堂，咨询服务，和其他各种外部资源相联系，例如卫生服务中心，食品衣服储存机构等。例如对于不能轻易回到家庭中的未成年人，政府以及私人机构合作共同为未成年人提供食宿、就业、培训、医疗护理、经济支持、培养青少年独立生活的技能以及其他服务，帮助其顺利向成年过渡。[40] 美国的做法表明其采取综合整体的方式解决流浪青少年的原因以及面临的挑战。[41]
英国在预防和处理流浪未成年人问题时，采取了由大量服务部门、执法部门，资金提供机构和相关部门组成的工作网络，各机构间相互配合开展工作。英国各郡的青少年服务部门和警察部门签有协议，明确了保护流浪未成年人方面的分工。工作网络的主要成员包括：当地政府的青少年服务部门，政府负责住房供给的管理部门，来自卫生和司法机构的工作者，住房互助协会和自愿加入网络的组织，为流浪未成年人提供服务的机构，其他政府公共机构以及青少年和他们的家庭。根据朗特利基金会的报告，英国产生流浪未成年人的首要原因是未成年人与家庭之间无法建立亲密的联系。[42]。针对这种情况，英国采取了一系列措施，包括社区危机干预服务体系，家庭调解项目[43]，对父母指导，调动父母履行监护职责的积极性等。家庭调解项目的内容除了调解家庭关系以外，还提供相应的服务，如药物治疗咨询或者父母课堂等。[44]
以上两个国家的做法都体现了在困境未成年人保护方面的两个突出特点：一是从未成年人和家庭的需求出发，针对性的提供服务和开展项目，满足需求的多样性和复杂性，力图从根源上解决问题;二是实现了政府主要负责机构主导、其他机构积极参与的有效的跨部门合作机制。
(三) 对预防未成年人流浪和在家庭内遭受虐待、忽视等伤害的预防加强
在相当长的一段时间内，对于儿童虐待、忽视等问题的处理一直是很多国家未成年人保护领域关注的焦点。但是随着研究的深入和面对的一些现实问题，政府以及社会关注的重心开始有所调整，预防措施越来越得到重视。在流浪未成年人保护方面，美国、英国以及越南等一些国家也力图采取系统性措施，注重预防，并着眼解决未成年人流浪的根源问题，取得了一定的成效。
对处理儿童保护的过度关注而预防不够也是一些国家制度发展过程中的教训。例如美国当前儿童保护的面临的一个挑战是没有提供足够的服务以避免儿童遭受忽视虐待案件的发生。这种情况导致儿童福利制度的管理支出非常高，从长远看，经济支出成本也比较高。[45]因此美国1980年的《收养协助和儿童福利法案》规定了将儿童带离父母身边之前的“合理努力”要求，1993年提出的家庭完整和支持服务项目资助以社区为基础开展的预防项目。除了美国外，其他国家也开始越来越重视预防以及尽早的服务提供。例如，澳大利亚联邦政府和州政府共同制定了《2009-2020澳大利亚儿童保护国家框架》，该框架制定的背景主要是考虑到近年来报告的儿童遭受虐待忽视等伤害的案件数量上升，确保弱势家庭和儿童能够及时得到有效服务，保障儿童生活在安全健康的家庭环境中。[46]该保护框架的最重要内容是强调前期预防的重要性，投入更多的资源开展前期预防措施，另一方面是强调联邦政府、州政府、社区以及家庭以及相关机构加强合作，加强紧密合作，共同为儿童提供安全幸福的成长环境。
我国当前针对困境儿童和困境家庭开展的帮扶措施，在很大程度上能够预防对未成年人后续的伤害，也逐渐成为未成年人保护领域越来越重要的组成内容。其他国家的经验表明，对前期服务的重视是资源投入最大化的一个体现，前期及时满足儿童和家庭的需求是非常重要的。
(四)不断调整儿童保护案件处理程序的科学性和合理性，力图实现干预的适度性
合理界定政府对家庭的干预程度是构建和完善儿童福利制度中始终应当注意的重要问题。很多国家的一些改革已经充分说明了适度干预的重要性。美国很长时间被批评为政府对于家庭干预过度，基本对于所有的儿童保护案件依靠法院得以解决，导致了社工和法官疲惫不堪。在美国，每个儿童福利案件大约需要经过法院的七次听证程序后才能解决。这导致了部分案件的迟延解决，不能确保儿童利益的充分保障。为了应对这个问题，美国开展了一系列项目，简化程序，寻找缓和解决案件的机制。澳大利亚也针对这个问题也采取了改革措施。例如，维多利州针对儿童保护案件引入了调解程序，从而大约90%以上的案件在法院的正式听证程序之前都得到了有效解决。
这些国家近年来的改革做法给予的最大启示是应当尽量从制度初期以适度干预为原则，即必要有效的干预。在程序设计方面，以适度干预为指导，应当尽量效率和公正兼顾，但应当以儿童的最大利益作为最高的指导原则。
(五)未成年人保护领域的非政府资源的积极引入和充分发挥作用
随着制度的逐步完善，未成年人保护领域将会有大量具体而专业的工作需要开展。这些服务的提供都靠政府不仅浪费成本，也是不现实的。而且综合国外经验看，这些基础性的服务工作都不是由政府直接提供，而是由专业的社会组织开展。因此，需要充分调动社会资源参与未成年人保护工作。例如在澳大利亚，在儿童福利和儿童保护领域的非政府机构不仅数量多而且涉及各个方面。仅在维多利亚州人力服务部登记并签订服务合同的就有150余家，工作内容涉及儿童安置、法律帮助、流浪未成年人保护等各个方面。[47]这些非政府提供的服务不仅能够及时满足儿童和家庭的多样化需求，减轻了政府的工作负担，而且政府通过年度审查、制定服务标准等方式也确保了这些机构通过竞争提供给儿童和家庭最优质的服务。
(六)未成年人保护工作信息收集、共享和监测系统的建立
完善的信息收集和监测机制既是保障政策有效制定的基础，也是随着现实需要不断调整的依据。未成年人保护领域完善的信息收集和监测体系对于这些国家制度的完善起到了重要的基础信息参考作用，并不断促使这些国家不断调整，以满足现实的需要。
在美国，联邦政府有义务加强流浪未成年人的全国性预防和后续照料服务，完善全国流浪未成年人的报告系统。美国有专门以流浪未成年人为对象的信息管理系统。对流浪未成年人开展救助保护工作的项目实施者必须在信息管理系统中录入人口统计资料、面临的特殊问题以及提供的服务等信息。信息系统每六个月更新一次。这些信息对不同的机构发挥了多重的作用，例如负责流浪未成年人的家庭和青少年服务局将利用这些数据开展对项目实践模式的分析，发现需要改进的领域。[48]此外，为了加强跨部门合作，美国联邦和州政府机构之间也建立了信息共享机制，例如虐待忽视信息的会在警方、福利部门以及行政长官之间共享，学校与一些合作机构也会建立有关的信息共享机制，根据跨部门合作协议的要求共享信息。
五、构建未成年人社会保护制度的建议
在我国已经建立的制度和实际工作基础上，针对存在的问题，借鉴一些国家的经验和教训，我们提出以下我国未成年人社会保护制度的具体建议：
(一)克服不利于儿童福利科学发展的机构障碍
如前分析，机构已经成为儿童福利制度发展的障碍，而机构是儿童福利制度完善中的核心要素，因为它是具体具体制度的实际执行者，也是保护机制实现的落实者。从这个意义上说，机构是首先需要解决的问题。
当前对于儿童福利管理机构的设置，结合实际主要有以下三种思路：
1、将各地的儿童福利院功能拓展为当地的儿童福利管理机构，负责统一管理困境未成年人的具体工作;
2、将各地的流浪未成年人救助保护机构功能拓展为当地的儿童福利管理机构;
3、在政府行政机构层面整合现有的机构，职能扩展提升为综合的儿童福利机构。
以上三种方案中，第三种方案比较科学。原因在于：第一、二种思路实际上是将服务机构提升为管理机构，导致服务和管理部分，这不仅不符合我国社会发展的总体趋势，而且在现行的其所属上级行政机构仍然职责仍然割裂的情况下，难以发挥有效的协调和管理职能，不能从根本上解决问题。相对来说，第三种思路才能有助于从根本上解决机构、资源分散的局面。
从儿童福利领域困境未成年人的实际情况看，儿童福利管理机构为了充分发挥作用，应当至少满足以下三个条件：
①中央层面，应当保障层级相对比较高，与困境未成年人的数量以及面临的挑战相对应，较高的层级才能满足现实的需求，才能发挥全国性的管理、指导和协调作用;
②相对独立性，儿童福利管理机构可以设置在民政部门内，但是应当保障其相对独立性，这才能保障充足的人员以及专业的力量，专门开展开展工作，也才能体现儿童利益最大化所要求的专业视角;
③主导性和具有实际的协调权力，尤其是开展具体工作的地区层面的儿童福利管理机构，因为未成年人福利领域需要多部门的参与，这种大部门的参与不仅仅是松散的议事层面的协调机构和联络机构，而应当具有强有力的主导性和协调组织相关部门发挥职责的权力。
儿童福利管理机构在现有管理机构整合基础上建立起来，相应的其职能也应当有所拓展，除了包括现阶段孤儿、流浪未成人的保护工作外，还应当将所有成长遇到困难的未成年人纳入保障范围。从当前的实际需求看，儿童福利管理机构应当尽快将父母不履行监护职责、或者侵害未成年人合法权益的案件处理纳入职能范围。因为这部分未成年人是需要紧急保护的困境未成年人，从而解决缺乏主体干预的尴尬局面。政府对这部分未成年人承担起保护职责，不管从国内社会经济发展程度以及现有工作机制看，还是从国外儿童福利管理机构的主要职责看，都是必然而且合理的，与国家亲权的理念是相符合的。
从具体工作的开展方面看，在完善了政府在儿童福利方面的管理机构的同时，应当建立起司法部门和政府部门在处理具体案件过程中顺畅的程序衔接机制。这既可以通过明确司法部门在儿童福利职责中予以确定，例如明确法院应当从未成年人利益最大化出发，依法及时对涉及到撤销监护资格等案件作出裁决;也应当具体细化在程序设计中，通过设计无缝对接的程序实现两个部门的紧密衔接和配合。
(二)建立能够满足未成年人需求的多样化综合支持体系
1、不同层面的综合支持体系
满足未成年人需求的多样化综合支持体系主要包括三个层面：
第一层面是政府为保障未成年人健康成长而建立的各种保障性的社会制度，例如在已有措施的基础上，进一步完善未成年人医疗保障制度等。这种保障制度的对象是面向国家内的所有未成年人，是帮助未成年人健康成长的社会保障制度基础，父母在政府建立的保障制度基础上履行监护职责，保障未成年人各项权利的实现和在家庭中得到有效保护，健康成长;
第二层面是面向具有困难的各类困境未成年人群体提供支持，即对不同类型困境未成年人群体的保护，例如在现有措施的基础上，增加内容，如针对贫困家庭的未成年人实施分类施保、建立健全对留守流动未成年人的服务和保护体系等。
第三层面是针对家庭监护出现问题或者具有出现问题的较大风险时，提供的服务，这个层面的支持措施最明显的特征是个别化和针对性，因为直接面向的是个体未成年人及其家庭的需求。
2、多样化综合支持体系的内容
根据未成年人不同的需求，结合联合国《儿童权利公约》等关于家庭和政府在未成年人养育方面的责任界定，综合性的支持体系应当包括以下因素，这也是体系的具体内容：
(1)物质帮助
物质帮助在一些国家也被称为“有条件的现金转移支付”，即在监护人养育孩子过程中达到一定的经济困难标准或者条件的，由国家给予一定的津贴。例如，我国对于福利院孤儿和社会散居孤儿的养育津贴支付。随着社会经济的发展，应当逐步扩大物质帮助的范围，对于贫困家庭中的儿童以及其他需要物质帮助的未成年人采取分类保障的方式，确保其基本的生活和发展需要。
(2)育儿设施和国家临时监护、长期监护的机构和设施
我国已经建立了一些机构和设施，例如对于需要临时监护的流浪未成年人建立的流浪未成年人救助保护中心，收留抚养孤儿的儿童福利机构。但实践中还有一些机构需要建立，例如对于在家庭中遭受虐待等家庭暴力的未成年人，建立临时庇护场所，给予临时庇护，帮助其解决后续安置问题;对于就业的父母建立托儿的机构和设施;建立更多的学前教育机构和设施，满足儿童学前教育的需求;根据流动、留守儿童的需要建立的场所和设施等。
(3)儿童友好型的服务体系
由于未成年人及其家庭需求不同，服务的体系也是多样的，例如对于监护人需要家庭教育指导的，通过父母课堂等多种形式提供家庭教育知识;对于养育能力欠缺的，提高父母的养育能力;对于父母有精神疾病或者吸毒等违法行为影响未成年人成长的，协调卫生、公安等部门强制其治疗和戒毒等;对于家庭出现破裂等问题，需要给予心理咨询和疏导的，提供相应的心理干预服务;对于服刑人员子女，提供委托监护以及所需要的服务等。
未成年人及其家庭的需求在不同的社会经济发展阶段是不断变化的，因此以上因素中所包括的内容也应不断扩展，而以上列举只是部分内容。由未成年人及其家庭的面临问题的复杂性和多样性所决定，物质帮助、机构设施以及服务的提供都应当是同时或者交叉进行的，例如物质救助的确是困境未成年人保护的一种必不可少的重要方式，但仅仅物质帮助并不能有效解决其他问题。
总之，应当在现有的基础上建立多样化的体系，这个体系的内容既包括物质帮助的形式，也包括服务系统以及机构设施的完善。但应当注意的是，有效的满足需求体系的建立需要两个前提：一是由于涉及不同部门的职责，需要以有效的跨部门合作机制为前提，而且跨部门合作机制在实践中能够得以有效落实;二是服务提供的多样性和工作量的加大，需要非政府机构的积极参与。
(三)建立从未成年人需求为中心的资源投入和相应保障机制
困境未成年人的需求始终是未成年人保护工作开展的出发点，而最大限度满足其需求保障其安全和健康成长，则是工作的目的。因此，要解决之前分析的资源投入和未成年人需求的断层问题，首先要做的是从未成年人需求出发建立相应的资源投入机制。从需求出发，要满足两个要求：一是确保资源投入的有效性和及时性，二是确保资源投入的最大化。而实际上确保资源投入的最大化是非常复杂的工作，例如美国等一些国家从实践中的教训得出前期预防服务的提供与事后救助以及安置相比，更加有效。这需要以长期的数据信息收集、监测系统为依据，也需要以大量的研究为基础。对于这些国家的教训，我国可以予以注意并借鉴，但是每个国家的具体情况不同，因此，数据信息的收集、监测对于确保资源投入的针对性和效果实现的最大化尤其重要，实证的研究也能够为制度的进一步完善提供基础。因此，信息系统的建立和深入的实证研究是未成年人社会保护制度必不可少的两项工作。
仅有资源的投入不够，还需要有相应的保障和落实机制，确保资源的投入和未成年人的需求能够真正对接。因此，建立直接面向未成年人和家庭需求的平台非常关键。从我国的实际情况看，需求的平台可以考虑成为儿童福利管理机构在社区中的派出机构，也可以委托群众自治组织或者非政府组织承担此项工作，还可以考虑由基层的儿童福利管理机构派驻专门的人员到社区中承担此项工作。由于中国地域辽阔，各地区的发展和工作基础不同，具体的形式可以选择最适合当地的模式。但是直接面向未成年人和家庭的需求的平台必不可少。
这个平台可以起到以下方面的关键作用：1、了解所管辖区域内困境未成年人的人数以及具体情况，了解其困难以及具体需求，对监护人履行监护职责的情况予以监督;2、告知未成年人及家庭相关福利信息，指导其获得有效帮助;3、能够直接协调提供服务、帮助等，直接开展工作，没有权力或者协调遇到困难的，向儿童福利管理机构报告，由其协调组织提供服务或者采取措施;4、跟踪困境中的未成年人需求是否得到了满足，资源投入是否真正使未成年人受益，并给予反馈或者建议;5.、监督满足需求后的情况，确保未成年人的安全;6、收集本辖区内困境未成年人的基础信息系统，并定期更新向儿童福利管理机构报告。
实际上，平台起到了三个关键链接点的作用：困境未成年人与儿童福利机构之间的连接点;需求和资源投入之间的连接点;资源协调提供与落实之间的连接点。具体见表八：
表八
(四)以政府对家庭的适度干预为准则，建立儿童保护案件的可操作程序规范，弥补当前儿童保护制度的空白
儿童福利的核心是国家在未成年人养育过程中承担的职责，尤其是确保处于困境中的未成年人能够健康成长。但是确立政府对家庭的适度干预非常重要。这不仅是实现未成年人利益最大化的要求，也是建立儿童保护案件的程序规范的重要指导。
对于监护人恶意侵害未成年人权益的案件，目前是没有主体干预，干预缺乏可依据的程序规范，无法处理。机构的设计能够解决干预主体的问题，但是可操作性的程序规范也需要给予明确。程序的设计应当满足两个方面的要求：一是符合儿童利益的最大化;二是程序设计应当符合我国的实际情况，能够在实践中有效操作。
符合儿童利益的最大化体现为程序设计的各个方面，如在何种情形下需要政府对家庭采取干预措施、干预措施的种类，是提供服务还是安置未成年人后通过司法程序变更监护人等，对未成年人采取哪种安置措施能够最大限度有利于其成长等。在一般情况下，未成年人和父母在一起、生活在血缘家庭中最适合其成长。在监护人侵权的情况下，除非犯罪或者严重伤害的紧急情况下，应当先对家庭提供足够的支持和服务，即给父母以机会，促使其有效履行监护职责。这也是美国等国家将儿童带离家庭前要求作出的“合理努力”的要求。这也表明，撤销监护人资格诉讼只有破不得已的情况下才会启动。从可操作性来看，可以明确规定需要将未成年人带离家庭的紧急情况，例如父母对其实施性侵害等犯罪，此外，对于其他情形，要求政府提供足够的支持措施，如果监护人仍然不改正，可以采取措施更加严厉的措施，例如强制父母改正、不能保障未成年人安全的情况下将其带离家庭予以安置等;将案件申请到法院作出裁决等。但是即使是相对比较严厉的措施，如果有需要，也应当采取配套的服务和帮助措施，程序上的措施和服务支持的提供是可以相互融合的。
从程序流程方面看，以下措施形成处理案件的流程：案件的启动、调查、处理、未成年人的临时安置、必要情况下司法程序的启动、案件的司法最终裁决。有的案件由于情况比较紧急，未成年人安全和健康直接受到威胁，在案件启动之初就需要做出紧急安置。这个流程是处理儿童保护案件的基本流程，主要是针对监护人侵害未成年人合法权益的案件。实际上，对于不同类型的困境未成年人的帮助也需要有基本的流程，例如对于流浪未成年人的保护，包括临时监护、查找、监护监督、最终安置的解决等。但是这些工作在实际中已经有所开展，目前严重滞后空白的是父母侵害未成年人合法权益案件的处理。
在流程的制度设计中，最初的环节和最后的环节，即发现环节和安置环节应当予以足够的注意。案件的发现，对于在家庭中受伤而急需保护的未成年人至关重要，因为只有案件发现的途径，才会有后续的案件处理，才能及时启动调查程序，保护未成年人的安全。因此，在案件的流程设计中加入强制报告的义务规定非常重要，规定能够及时发现未成年人受到伤害的人员及时报告的义务，并明确不报告的法律责任，同时报告义务可以同直接面向家庭的平台结合，一些机构在为家庭提供服务或者帮助时，发现有需要进行调查的案件，应当予以转介，由相关部门开展调查。在案件处理过程中，未成年人的安置，不仅是临时安置，对于父母被剥夺监护资格后的长久安置，都应当从未成年人利益最大化出发，并且采取专业化的个案管理的方法，为未成年人作出最佳的安置方式，并建立对安置评估以及跟踪、定期回访的有效制度。
具体的流程设计细节以及案件处理的时限等，可以根据实际情况合理确定。但是建议以下方面在程序制度设计中予以充分明确：一保障专业的主体处理案件，专业的主体在国外主要是社工和律师，我国也可以考虑培训现有的社工队伍，使其在管理人员的指导下具体开展工作，在进入司法程序的案件中由专业的律师介入，确保案件裁决的专业性;二是应当实现政府处理案件的流程与司法程序的顺畅衔接，因为涉及到变更监护关系等问题需要法院依法作出裁决，只有两者衔接才能解决悬而未决的问题，也才能为政府的最终安置提供依据，降低风险;三是不同的困境未成年人群体可能会有不同的工作流程，应当保障流程的顺畅，实现对未成年人的无缝连接;四是程序处理过程中，应当与需要的帮助服务措施相结合;五是程序设计应当以未成年人利益最大化和适度干预为涉及的出发点和根据，兼顾效率和公正，为程序中的未成年人及其监护人提供必要的法律帮助。以未成年人在家庭中遭受监护人侵害的案件为例，具体的处理流程设计建议如下(表九)：
表九
(五)形成政府主导、非政府广泛参与的困境未成年人保护体制
党的十八大报告指出“加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”。同时根据十八大报告提出的“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”要求，中央有关部门已经在研究起草加快现代社会组织发展的相关意见，国家也在就关于加快现代社会组织发展的登记注册、购买服务、税收减免、人才培养等研究制定政策。这对推进社会力量在社会管理创新作用中发挥作用提供了前提基础，创造了有利的外部环境。随着未成年人保护领域服务帮助体系的完善、保障对象群体的增加以及职能扩展，大量的工作仅靠政府提供不仅不现实，而且也不符合社会发展的科学趋势。非政府机构广泛参与未成年人保护工作是个必然的趋势，也是社会管理创新的要求。应当加快现代化社会组织的发展，构建多样化的社会服务体系，满足未成年人保护制度进一步发展的需要。社会组织的发展与参与还能够在很大程度上解决资源投入与需求对接的问题。政府通过购买服务的方式可以有效实现对提供服务和资源利用的监管，有效监督资源的投入以及有效性的对比问题。
为了确保社会组织开展的工作的质量，政府应当建立资质审核、评估以及监管机制。同时通过政府购买服务的方式引入竞争机制，确保最优质的服务能够被提供和未成年人和家庭，确保政府投入资源的最大化利用，为制度的发展注入活力。同时，管理部门应当根据机构的服务内容以及服务对象制定基本的登记要求，对于符合条件的及时予以登记，同时对其开展工作予以监督评估，对于开展工作比较出色的给予奖励。对于服务内容，应当根据服务对象的情况制定最低标准要求。为了确保儿童优先保护原则，尤其是对于困境未成年人的服务对其健康成长至关重要，因此应当从最符合未成年人特点和利益的角度制定准入标准和最低服务标准。
从开展的工作的内容看，社会组织应当主要开展两类工作，一类是受儿童福利管理机构委托开展的工作，这些服务是儿童福利管理机构部门职责的事项，但是在服务提供方式上，可以对一些事项采取政府购买服务的方式，例如对于监督的指导，开展监护能力评估，向被福利部门安置的未成年人提供抚育服务，对安置未成年人以及寄养、收养家庭提供的服务等;另外一类是自主开展的工作，包括开展专业的家庭教育指导、开设学前教育以及承担婴幼儿托管工作，对家庭开展亲子关系项目以及向未成年人和家庭提供福利信息，开展法律服务和实证研究等专业性工作。对于自主开展工作的社会机构，其提供的服务应当满足基本的标准，对于内容比较专业的，应当确保实施主体的专业性。
(六)完善配套的法律规定
1、完善未成年人监护制度
实证研究表明，很多处于困境的未成年人是因为监护出现了问题。例如根据北京青少年法律援助与研究中心发布的《涉诉未成年人困境状况分析与改革研究报告》，在北京青少年法律援助与研究中心七年资助的719名困境未成年人中，有487名即三分之二是因为监护存在问题而陷入生存发展困境的。而当前我国法律规定中，涉及到监护的有《民法通则》关于监护的规定，以及《未成年人保护法》关于临时监护的规定。但是《民法通则》规定的监护人在死亡以及丧失监护能力，又缺乏第二顺序监护人的情况下，规定了村委会、居民会以及未成年人父母所在单位或者民政部门可以担任监护人。[49]该条规定与现实情况明显不符，因为村委会、居委会以及未成年人父母所在单位在当前的社会经济背景下难以履行监护职责，这与其职能不符，使其承担监护职责也不现实。而且从程序上看，没有明确的监护能力评估程序，也导致一部分监护名存实亡的未成年人难以得到有效监护。监护制度如果不加以完善，也会影响儿童福利管理机构对未成年人监护职责的发挥，一些情况下悬而未决的监护状态会增加儿童福利管理机构工作的风险，也使未成年人难以得到及时有效的保护。
因此，建议从实体规定和程序两个方面完善监护制度。实体方面，分层次规定政府对未成年人的监护职责，包括临时监护职责和长久监护职责，具体细化规定为：1、明确临时监护和长久监护的对象;2、将虽然有监护人但是实际无法获得有效监护的未成年人纳入政府监护的对象范围;3、细化监护人监护职责的履行，明确父母违反监护职责应当承担的具体能够有效执行的法律责任;4、明确规定在未成年人父母死亡或者丧失监护能力的情况下，由政府民政部门承担监护职责;5、明确提出撤销监护人资格诉讼的主体和具体情形。在程序方面，应当细化以下问题：1、建立监护人监护能力以及监护有效性的评估和监督机制;2、明确撤销监护人资格诉讼的案件具体程序;3、明确对临时监护和长久监护未成年人的具体安置方式。
2、完善严厉追究监护人责任的法律制度
未成年人保护制度在逐步完善的同时，应当同时伴随的是对恶意侵害未成年人权益或者不履行监护职责的监护人的责任追究制度，这能够避免监护人恶意逃避法律义务，促使其自觉履行职责。刑事责任是法律责任中最严厉的一种，也具有最强的威慑力。我国现行刑法虽然规定了“虐待罪”以及“遗弃罪”，但是由于法律规定的追诉方式的不合理以及情形不明确，导致相当一部分监护人即使实施虐待以及遗弃行为，也没有受到惩罚，刑法的威慑力没有有效发挥。
建议对于恶意不履行监护职责或者侵犯未成年人合法权益的监护人，符合法定条件的，严格追究其法律责任。同时，从刑法方面加以完善：1、改变虐待罪的追诉方式。对于未成年人遭受虐待的，现行的规定只要没有造成受害人重伤或者死亡的，则为自诉的方式，但实际上未成年人由于其行为能力不健全自诉是不现实的。建议将虐待罪自诉案件改为公诉案件，由司法机关主动追求其刑事责任;2、考虑到现有刑法规定的是虐待罪情节恶劣，才需要追究刑事责任。但是对于未成年人来说，伤害程度难以用直接损害程度或者明显的恶劣程度来衡量，虐待对其心理以及一生的影响都是持续而且长久的。建议对于虐待不满十八周岁儿童的案件，将构成犯罪的标准降低，即虐待即使没有达到明显的情节恶劣标准，但是对于儿童的身心健康造成了及其不利的影响，而采取治安管理处罚对施虐主体处罚又轻，不利于预防犯罪的情况下，将这部分案件也作为虐待罪予以追究刑事责任。3、细化遗弃罪的具体情形，符合具体情形的，根据遗弃犯罪严格追究其法律责任。4、加强执法力度，对于监护人的侵权行为严格执法，切实追求其法律责任，发挥法律的威慑力。
近些年来，我国的未成年人保护制度已经取得了明显的进步，但是仍然面临挑战。当今是完善制度的关键时期，应当深入仔细研究制度和实践层面存在的具体问题，找出制约制度完善以及有效发挥作用的真正瓶颈，从制度构建的科学性以及长期的发展路径角度，根据我国经济社会发展发展以及现有的工作基础，深入推动未成年人保护制度的进一步完善，打破瓶颈，为未成年人的健康成长提供有力的保障。
[1]本研究报告中的未成年人指不满十八周岁的人，与我国《未成年人保护法》和签署批准的《联合国儿童权利公约》界定的年龄一致。
[2] 来自国家统计局网站的2005年全国人口普查统计公报，载于http://www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20060316_402310923.htm。
[3] 全国人大内务司法委员会、未成年人保护法修订起草组组织编写：《未成年人保护法学习读本》，中国民主法制出版社2007年版。
[4] 来自国家统计局网站的2010年全国人口第六次人口普查主要数据公报，载于http://www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232.htm。
[5] 民政部：2012年社会服务发展统计公报，载于http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201306/20130600474640.shtml。
[6]民政部：2012年社会服务发展统计公报，载于http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201306/20130600474640.shtmll。
[7]姚建龙著：《超越刑事司法：美国少年司法史纲》，法律出版社2009年版，第98-99页。
[8] 玛格丽特.K.罗森海姆等编：《少年司法的一个世纪》，高维俭译，商务印书馆出版，2008年版，第12页。
[9] 记者陈丽平“监护制度存在营养，五类儿童保护乏力——谁来做这些特殊儿童监护人”，载《法制日报》，2006年6月1日。
[10] 《儿童福利制度比较研究》，韩晶晶著，法律出版社，2012年版。
[11] 江苏省徐州市未成年人救助保护中心在2010年10月“流浪未成年人救助保护与教育工作研讨会”介绍的案例。
[12] 张文娟，《中美少年司法制度探索比较研究》，法律出版社，2010年版，第308页。
[13] 张文娟：《中国儿童福利制度该如何构建》，载《社会福利研究》，2013年
[14]数据来源于Australian Institute of Health and Welfare,。
[15] 东方早报：《贵州5名闷死儿童生前时光：在家只能吃稀饭盐巴》，网易转载，网址为http://news.163.com/12/1122/08/8GTC992I00011229.html，最后访问日期：2013年7月2日。
[16] 正义网：《河南兰考火灾事件舆情报告》，载于《政法网络舆情》2013年第3期，网址为http://www.jcrb.com/IPO/yjjj/201301/t20130118_1030947.html，最后访问日期：2013年7月2日。
[17] 南方周末：《南京3幼女被疑饿死家长 谁之过》，载于http://www.21cbh.com/HTML/2013-6-27/2ONjYxXzcxMjg2OQ.html，最后访问日期：2013年7月3日。
[18] 中国青年报：《贵州虐童案：为何家庭、学校、司法都没能保护她》，网易新闻中心转载，网址为http://news.163.com/13/0516/09/8V04A1BM00014AED.html，最后访问日期：2013年7月3日。
[19] 半岛网：《小女孩半岁大体重却只有五斤四两》，载于http://csxb.bandao.cn/data/20130702/html/28/content_5.html，最后访问日期：2013年7月3日。
[20] 张雪梅：张雪梅：《未成年人遭受家庭暴力案件调查分析与研究报告》，载于青少年维权网，网址为https://chinachild.org/b/yj/1144.html，最后访问日期：2013年7月3日。
[21] 佟丽华：《女童被饿死拷问当前儿童保护制度》，载于http://tonglihua.blog.sohu.com/268822674.html，最后访问日期：2013年7月3日。
[22] Clare Ryan, Talia Kraemer, Kate Hadley著，韩晶晶译:《美国儿童福利制度的历史和发展》，韩晶晶著《儿童福利制度比较研究》，法律出版社，2012年版，第76-77页。
[23] William Bowen著，张文娟译：《美国预防与处理儿童家庭不当对待法律制度综述》，佟丽华主编：《未成年人法学——家庭保护卷》，法律出版社，2007年版，第229页。
[24] 美国律师协会儿童法中心戴维森主任关于美国儿童福利和儿童保护的界定。
[25] 联合国儿童基金会、中国儿童中心：《社区儿童保护服务指南》，第19-20页。
[26] 尚晓援、王小林等著：《中国儿童福利前沿(2011)》，社会科学文献出版社，2011年版，第5页。
[27] 姚建龙著：《超越刑事司法：美国少年司法史纲》，法律出版社2009年版，第98-99页。
[28] 贺颖清著：《福利与权利——挪威儿童福利的法律保障》，中国人民公安大学出版社，2005年版，第13页。
[29] 刘继同著：《国家责任与儿童福利》，中国社会科学出版社，2010年版，第74页。
[30] 孙云晓、张美英主编：《当代未成年人法律译丛》，中国检察出版社，2006年版，第129页。
[31]美国律师协会儿童法中心戴维森主任关于美国儿童福利和儿童保护的界定。
[32] Child Welfare Services, Russel Sage Foundation,1937,转引自姚建龙著：《超越刑事司法——美国少年司法史纲》，法律出版社，2009年版，第98页。
[33] 尚晓媛、王小林等著：《中国儿童福利前沿(2011)》，社会科学文献出版社，2011年6月版，第12页。
[34] 参见中国儿童福利和收养中心：《中国儿童福利和收养中心揭牌暨全国儿童福利信息管理系统启动仪式在人民大会堂举行》，载于http://syzx.mca.gov.cn/article/gzdt/201103/20110300142230.shtml，最后访问日期：2013年7月22日。
[35] 韩晶晶著：《儿童福利制度比较研究》，法律出版社，2012年版，第80页。
[36] 孙云晓、张美英主编：《当代未成年人法律译丛——挪威卷》，中国检察出版社，2006年版，第129页。
[37] 张文娟主编：《中国未成年人保护机制研究》，法律出版社，2008年版，第188-189页。
[38]Westlaw.http://web2.westlaw.com/find/default.wl?care=Y&tf=900&rpcat=FEDPROC&tc=234&careo=S&utid=2&tempinfo=CLID_QRYRLT517104231207_CL1&fn=_top&sv=Split&ncare=6&rs=WLW11.07&vr=2.0&mt=LawSchoolPractitioner&carerlt=CLID_QRYRLT517104231207_CaRE_0_N_1&serialnum=0283886170，2011年7月20日.
[39] 美国卫生和人力服务部：离家出走和无家可归青少年的基本照料项目，网址为http://www.acf.hhs.gov/programs/fbci/progs/fbci_rhyouth.html。
[40] Jennifer Monnet, 韩晶晶：《美国流浪未成年人保护制度经验经验介绍》，2011年。
[41] Slesnick, N., Dashora, P., Letcher, A., Erdem, G., Serovich, J. (2009)：对离家出走和无家可归未成年人提供服务和干预的回顾性审查，儿童和青少年服务评论。
[42] Quilgars, D., Johnsen, S. and Pleace, N. (2008)，英国的无家可归青少年——十年的进步?
[43] 社区和地方政府部，(2007年)：解决无家可归问题，网址为www.communities.gov.uk/publications/housing/policybriefing18。
[44] Jennifer Monnet, 韩晶晶：《英国流浪未成年人保护制度经验经验介绍》，2011年。
[45] Time for Reform: Support Relatives in Providing Foster Care and Permanent Families for Children [Support Relatives] 6-7, PEW Charitable Trusts, Mar. 19, 2007, available at http://www.pewtrusts.org/uploadedFiles/wwwpewtrustsorg/Reports/Foster_care_reform/SupportingRelatives.pdf.
[46] National framework for Australia’s children protection,网址见于http://www.fahcsia.gov.au/sa/families/pubs/framework_protecting_children/Documents/default.htm，最后访问日期：2013年8月1日。
[47] 韩晶晶著：《澳大利亚儿童保护制度介绍》，法律出版社，2012年版，第130页。
[48] http://www.acf.hhs.gov/programs/fysb/content/research/RHYMIS.htm，
[49]第十六条 未成年人的父母是未成年人的监护人。
未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列人员中有监护能力的人担任监护人：
(一)祖父母、外祖父母;
(二)兄、姐;
(三)关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。
对担任监护人有争议的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。
没有第一款、第二款规定的监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。
[49] 第十八条 监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。
监护人依法履行监护的权利，受法律保护。
监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任;给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。