尽快制定反对家庭暴力法，强调对未成年人的特殊、优先保护
北京青少年法律援助与研究中心
张雪梅
尽管我国现行法律对家庭暴力已有规定，但可操作性较差，不能满足现实的需要，尤其是对于尚未达到刑事犯罪程度的家庭暴力，缺乏预防和制止的有效手段。家庭暴力不仅是民事法律问题，还涉及行政法、刑法等实体和程序法的诸多方面，需要在国家层面制定一部专门立法。根据联合国的统计，目前世界上已有120多个国家对家庭暴力进行立法，其中制定专门立法的国家有80多个。我国的反对家庭暴力法已经列入全国人大常委会2012年立法工作计划，相关部门和专家学者做了大量的调查和研究。建议加快立法的进程，尽快出台反对家庭暴力法，以对家庭暴力的定义、处理家庭暴力案件的部门职责、及包含预防、干预、救助、惩罚在内的一整套制度措施给予法律形式的确定。
未成年人遭受家庭暴力具有很强的隐蔽性，一直是难以防治的社会问题，恶性案件时有发生。“棍棒之下出孝子”等传统文化和习俗对于针对未成年人的家庭暴力有相当程度的容忍甚和习以为常，造成此类案件难以被发现，在干预和保护中也有很多制度障碍。长期以来，未成年人作为家庭暴力的主要受害群体之一，一直隐藏在针对妇女的家庭暴力之后，没有被独立的或有区别的对待。其实，未成年人在生理、心理、表达能力和行为能力等方面与成年人都有很大的不同，在受到家庭暴力后的各种需求具有自己的特殊性，在权利实现方面具有相当程度的依赖性。因此，在反对家庭暴力法中，应当将未成年人的特殊保护作为一项重要内容给予特别关注。反对家庭暴力立法不仅要从人权理念和社会性别的视角出发，还应纳入儿童视角，在具体制度的设计上考虑未成年人的特殊性，使未成年人遭受家庭暴力案件得到有针对性的法律政策的规范以及相关措施的救济。这也是我国实施已经批准的联合国《儿童权利公约》的需要。公约第19条规定：保护儿童免受虐待和忽视，并未预防虐待和帮助受暴儿童建立适当的社会方案。
反对家庭暴力法对未成年人的特殊关注应当体现在以下方面：家庭暴力的定义，对未成年人进行特殊、优先保护的基本原则，预防措施，强制报告制度，处理程序，紧急庇护措施、临时安置程序，司法程序介入、撤销监护人资格的适用，国家监护等。
一、规定对未成年人进行特殊优先保护的原则
《儿童权利公约》要求缔约国开展立法审查，以确保禁止对儿童的任何程度的暴力行为。公约第3条规定的儿童最大利益原则是整个公约的核心原则；通过吸收和转化，该原则在我国《未成年人保护法》和《中国儿童发展纲要》中已经规定为特殊、优先保护原则。未成年人权利保护的特殊性要求我们禁止针对未成年人的家庭暴力，并从更有利于未成年人的生存和发展的观念出发，遵循未成年人特殊优先保护的原则，特别是在家庭暴力的定义、预防措施、处理程序、救助措施、司法程序介入等具体条款的设计上具体体现该原则。建议对此进行原则性规定：“对受到家庭暴力侵害的未成年人和目睹家庭暴力的未成年人给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。”
二、界定家庭暴力的定义应纳入未成年人保护视角
目前司法解释中对家庭暴力的概括性定义，没有突出未成年人遭受家庭暴力的特殊性，忽略和排除了一些对只有对未成年人才构成的家庭暴力行为。由于未成年人不具备法律上的完全行为能力，针对未成年人的家庭暴力范围不同于针对妇女的家庭暴力，有些情况对妇女可能不构成家庭暴力，但会构成对未成年人的家庭暴力。界定家庭暴力，建议采取概括定义和列举并用的方式，既可以避免概括性的规定在实践中不好认定和操作，也可以在列举中清晰的体现针对未成年人家庭暴力不同于成年人的特殊性，避免将对未成年人的一些特殊暴力行为遗漏。除了传统针对身体的暴力和强制外，针对精神方面的暴力和强制、利用特殊身份关系实施的暴力、父母的不作为、严重的忽视行为、强迫未成年人犯罪或者从事不应当从事的行为等也应当得到关注。将这些行为概括到家庭暴力的范围，既能够体现未成年人遭受家庭暴力的特殊性，也有利于加强对未成年人的保护，同时也能使父母和社会大众更新传统的观念，准确的认识和理解哪些行为是家庭暴力。
三、预防措施
未成年人遭受家庭暴力有很多种因素，缺少监护支持与监督是重要原因。因此建议在反家庭暴力法中规定预防条款，规定县级以上人民政府民政部门和乡镇人民政府应当加强对家庭履行监护职责的支持和帮助，对家庭提供相关社会服务，消除家庭暴力危险因素。各级人民政府、社会团体、居民委员会、村民委员会、其他社会组织应当对未成年人的父母或者其他监护人开展科学养育和家庭教育指导，预防对未成年人实施家庭暴力行为。
早期发现家庭暴力风险、及时干预，是预防和避免家庭暴力发生的关键环节。建议在预防措施中同时规定，建立社区早期发现机制，及时发现、筛查具有家庭暴力高风险的家庭，并采取相应措施，消除风险因素，保障未成年人的安全和健康。
四、强制报告制度
强制报告制度是及时发现未成年人受到家庭暴力、为其提供保护的关键途径。由于我国缺乏强制报告制度的法律规定，未成年人自身缺乏报告的能力，很多未成年人遭受家庭暴力的案件容易成为隐形案件，受害未成年人得不到及时保护。美国、澳大利亚等很多国家对强制报告义务做出了比较详细的规定。
为预防和迅速发现未成年人遭受家庭暴力的案件，有必要在反对家庭暴力法中规定强制报告制度，这是相关部门及时发现未成年人遭受家庭暴力的信息渠道。因此，建议对强制报告义务主体的范围、报告的时间、接受报告的部门、法律责任做出具体、可操作的规定。
五、紧急庇护措施与临时监护
对于未成年人的生命健康可能会遭受严重威胁的紧急状态，由于缺少法律明确的规定，公安机关介入案件后，往往不能将其带离家庭，进行紧急救助和临时安置，未成年人自己不了解也没有能力主动申请庇护，导致这些未成年人只能继续留在危险的家庭，可能面临着再次遭受暴力的风险。因此，在反对家庭暴力法中，应当规定紧急情况下对未成年人的庇护措施，如果未成年人正在受到严重的家庭暴力或者可能面临再次受到暴力侵害的，应当优先保护未成年人的健康和安全，将其带离家庭，由政府提供庇护和救助，可以送到家庭暴力救助场所进行临时安置，同时规定家庭暴力救助机构在庇护期间对未成年人承担临时监护职责。
六、撤销监护人资格诉讼
未成年人遭受家庭暴力案件的处理中，司法程序的介入存在很多难题。一般情况下对未成年人实施家庭暴力涉及三种法律责任：一是刑事责任，二是行政责任，三是撤销监护人资格的民事责任。撤销监护人资格是《民法通则》和《未成年人保护法》规定的对监护人最严厉的民事责任追究，对于符合撤销监护人资格的严重情形，由有关人员和单位向法院提起的撤销监护人资格的诉讼。但是，什么情况下应该提起诉讼、由谁提起诉讼并不明确，致使这条保护未成年人非常重要的法律规定在实践中很少被适用。因此，建议在反家庭暴力法中，明确规定因遭受家庭暴力撤销监护人资格的申请主体和条件。可以规定由未成年人住所地的民政部门应当向人民法院申请撤销其监护人资格，民政部门该申请不申请的，未成年人住所地的居民委员会、村民委员会、共青团、妇联等社会团体、未成年人保护组织、其他具有监护资格的人，也可以向人民法院申请。有表达意愿能力的未成年人在上述单位支持下也可以向人民法院申请。
对于提起撤销监护人资格诉讼的主体，之所以建议规定为民政部门（或家庭暴力专门机构）的责任，一方面是因为撤销监护人资格是非常重的一种处罚，在很多国家都是由政府提起；另一方面是考虑到，撤销监护资格诉讼与撤消后的监护和安置紧密相连，民政部门作为提起撤销监护人资格诉讼的主体比较适合。当然，法律必须考虑到如果民政部门（或家庭暴力专门机构）应当提起申请而没有申请的情况，因此，应当为未成年人本人以及其他相关人员和组织保留诉权。
七、国家监护
撤销监护人资格的诉讼提起后，如果没有其他符合条件的人担任监护人，未成年人的监护就会属于空缺状态。对于这种情况，建议规定国家监护，由民政部门对未成年人进行监护和妥善安置。
作者：北京青少年法律援助与研究中心副主任 张雪梅