国家发布办理监护人侵害孩子权益案件最新政策——激活沉睡28年法律条款、开启未成年人保护历史新起点

国家发布办理监护人侵害孩子权益案件最新政策

——激活沉睡28年法律条款、开启未成年人保护历史新起点

我在未成年人保护领域已经工作十五年，其中最让我痛心的就是面对孩子在家庭遭受严重伤害案件时的无可奈何。我们不仅多次经手办理类似案件，还从2008年起就对媒体公开报道的家庭暴力案件进行梳理和研究，并分别在2011年和2014年发布研究报告。父母或其他监护人本来应该是保护孩子健康成长的，但有时父母或其他监护人成了伤害者，有时成了恶魔，严重伤害孩子。在我们统计的媒体公开报道的近700件案件中，其中孩子被打死的就有359件，超过一半；有些孩子多年受到严重伤害，其中贵州11岁女孩遭受亲生父亲长达5年残忍伤害案件令人心悸，开水烫头、鱼线缝嘴、跪碎玻璃、针扎手指，手段令人发指。更让人苦恼痛心的是，除非孩子被打死打残，否则面对此类丧心病狂的案件却往往无可奈何。

十多年来我在反复通过各种方式呼吁要建立有效的预防和处理监护人侵害孩子权益案件的制度。其中接受媒体采访可能就不下百次，目前单位还保留着一张2002年我接受中国青年报采访时呼吁对严重侵害孩子权益父母撤销监护人资格的报纸，大小会议的呼吁更是不可计数，以致类似的话自己都感觉说的厌烦。但为了孩子免于家庭暴力和伤害，还是不厌其烦地呼吁。

在四中全会刚刚闭幕、国家全面推进依法治国的进程中，最高法院、最高检察院、公安部、民政部发布了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，我对这项政策给予高度评价，认为这项政策具有历史性意义，将开启我国未成年人保护工作新的起点，它标志着沉睡了近30年的法律条款终于要被激活，那种面对孩子在家庭遭受严重伤害而无可奈何的局面终将结束。立法、政策也好，具体工作也好，都是具体人在做的。不同时期、不同人有不同的关注。我发自内心对推动这项政策出台的民政部、最高法院等单位相关人士表示敬意！这项政策比较全面的确立了八项具体制度：

一、公安机关的全面调查制度

以往很多基层公安机关面对类似案件时，除非造成重伤死亡等严重后果要追究刑事责任，否则一般是批评教育了事。而在撤销监护人资格的民事诉讼中，受到家庭因素的影响，取证也将非常困难。新的政策规定了公安机关接到涉及监护侵害行为的报案、举报后，应当“立即出警处置”，“应当依照法定程序，及时、全面收集固定证据，保证办案质量。”公安机关案发时及时全面收集证据将为后续案件处理打下扎实基础。为保障部门之间的有效衔接，政策规定，“公安机关将受监护侵害的未成年人护送至未成年人救助保护机构的，应当在五个工作日内提供案件侦办查处情况说明。”在申请撤销监护人资格的诉讼中，“有关单位和人员向公安机关、人民检察院申请出具有关案件证明材料的，公安机关、人民检察院应当提供证明案件事实的基本材料或者书面说明。”

二、公安机关的应急处置制度

在公安机关传统处理类似案件批评教育、治安处罚、刑事立案调查三种处理方式基础上，为有效保护未成年人的权益，新政策规定了公安机关三种新的应急处理制度：

1、疑似精神障碍监护人送医制度，政策规定，“对于疑似患有精神障碍的监护人，已实施危害未成年人安全的行为或者有危害未成年人安全危险的，其近亲属、所在单位、当地公安机关应当立即采取措施予以制止，并将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。”

2、紧急安全安置制度。当前在处理很多案件时，包括南京被饿死的两个女童，最大问题就是孩子没有被带离危险场地，或者继续遭受暴力，或者继续忍受饥饿。处理类似孩子受到家庭伤害案件时非常重要的一点，就是首先要考虑到孩子的安全。如果孩子存在人身危险，就要及时将孩子带离，先暂时安置到安全场所。新的政策规定，“公安机关在出警过程中，发现未成年人身体受到严重伤害、面临严重人身安全威胁或者处于无人照料等危险状态的，应当将其带离实施监护侵害行为的监护人，就近护送至其他监护人、亲属、村（居）民委员会或者未成年人救助保护机构，并办理书面交接手续。未成年人有表达能力的，应当就护送地点征求未成年人意见。”

3、先行医治制度。当前孩子在家庭受到暴力伤害，办案民警对受到伤害的孩子往往束手无策。新的政策规定，“对身体受到严重伤害需要医疗的未成年人，公安机关应当先行送医救治，同时通知其他有监护资格的亲属照料，或者通知当地未成年人救助保护机构开展后续救助工作。”

由公安机关及时将孩子带离危险场所，该送医的及时送医，该安置的及时安置，有助于有效保障孩子生命健康的基本权利。

三、临时救助制度

以往基层公安机关办理类似案件时，最大顾虑就是如果追究了侵权监护人的责任，那么谁来照顾孩子？由于很多亲属甚至基层民政部门都不愿意照管，为了避免孩子无人照管，公安一般也就是批评教育，这事实上导致了违法者很少受到处罚。新的政策明确规定，“未成年人救助保护机构应当接收公安机关护送来的受监护侵害未成年人，履行临时监护责任。”这一条款尽管简明，但意义重大。它关键是明确了民政部门所属的未成年人救助保护机构的责任，为司法机关依法办理案件、追究侵权人法律责任解除了后顾之忧。当然，未成年人救助保护机构可以采取家庭寄养、自愿助养、机构代养或者委托政府指定的寄宿学校安置等方式，对未成年人进行临时照料，也可以在条件成就时将孩子交由其他监护人、关系密切的其他亲属、朋友照料。

四、教育辅导、调查评估和集体会商制度

传统意义上未成年人救助保护机构也就是照料孩子，但对孩子遭受监护人伤害的案件如何处理往往缺乏关注。新的政策明确规定了未成年人救助保护机构三项新的职责：

1、教育辅导。要充分认识到，政府干预不仅是处罚父母，还包括提供有效服务来消除导致家庭伤害的因素，从而为孩子建设健康友好家庭，政策规定，“未成年人救助保护机构可以组织社会工作服务机构等社会力量，对监护人开展监护指导、心理疏导等教育辅导工作，”建议通过购买社会服务等方式，大力支持社会组织开展类似工作。

2、调查评估。政策规定，未成年人救助保护机构要“对未成年人的家庭基本情况、监护情况、监护人悔过情况、未成年人身心健康状况以及未成年人意愿等进行调查评估。监护人接受教育辅导及后续表现情况应当作为调查评估报告的重要内容。”

3、集体会商。“未成年人救助保护机构应当与公安机关、村（居）民委员会、学校以及未成年人亲属等进行会商，根据案件侦办查处情况说明、调查评估报告和监护人接受教育辅导等情况，并征求有表达能力的未成年人意见，形成会商结论。”经会商认为危险状态已消除，监护人能够正确履行监护职责的，监护人可以领回孩子；经会商认为监护侵害行为属于本意见规定撤销监护人资格情形的，未成年人救助保护机构应当向人民法院申请撤销监护人资格。

最近几年来，最高法院在针对妇女的家庭暴力领域试点人身保护裁定制度，让人振奋的是，新的政策用五个条款全面引入了这一制度。其中在22条规定未成年人救助保护机构或者其他临时照料人可以根据需要，在诉讼前或者诉讼中，向未成年人住所地、监护人住所地或者侵害行为地人民法院申请人身安全保护裁定；23条明确了人身保护裁定的法律依据以及48小时做出裁定的制度；24条明确了人身保护裁定的具体内容；25条规定了违反人身保护裁定的法律后果，轻则罚款、拘留，重则可能被追究刑事责任。26条规定了当事人不服人身安全保护裁定的救济措施，可以申请复议，但复议期间不停止裁定执行。

六、撤销监护人资格制度

87年民法通则、91年未成年人保护法、06年修订后的未成年人保护法都规定了撤销监护人资格制度。但这一制度被称之为“沉睡的制度”，意思是几乎没有被执行。这次政策用十个具体条款明确规范了这一制度。

27明确了都哪些单位或个人有权提起诉讼，在原有民法通则第16条所规定监护人基础上，这次增加规定了共青团、妇联、关工委、学校等团体和单位有权提起诉讼。关键是，新的政策对“民政部门及其设立的未成年人救助保护机构”单独规定，并在相应条款中给以强调和明确，比如在第30条第2款规定，“对于监护侵害行为符合本意见第35条规定情形而相关单位和人员没有提起诉讼的，人民检察院应当书面建议当地民政部门或者未成年人救助保护机构向人民法院申请撤销监护人资格。”希望在没有其他单位或个人提起诉讼的情况下，民政部门及未成年人救助保护机构能够担当责任。

28规定了申请撤销监护人资格时需要提交的相关证据；29规定了公安机关、人民检察院应当提供证明案件事实的基本材料或者书面说明的义务；30条规定了

因监护侵害行为公诉刑事案件与民事案件衔接的制度；31条明确了方便未成年人诉讼的案件管辖制度，规定可以在未成人住所地、监护人住所地或者侵害行为地基层人民法院管辖；31条还规定了不收取诉讼费用的制度；32规定了撤销监护人资格案件适用特别程序的制度；32、33条规定了法院审理此类案件时全面听取各方意见以及引入专业社会工作等制度。

35条明确了法院可以撤销监护人资格的具体情形，被申请人有下列情形之一的，人民法院可以判决撤销其监护人资格：（一）性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人，严重损害未成年人身心健康的；（二）将未成年人置于无人监管和照看的状态，导致未成年人面临死亡或者严重伤害危险，经教育不改的；（三）拒不履行监护职责长达六个月以上，导致未成年人流离失所或者生活无着的；（四）有吸毒、赌博、长期酗酒等恶习无法正确履行监护职责或者因服刑等原因无法履行监护职责，且拒绝将监护职责部分或者全部委托给他人，致使未成年人处于困境或者危险状态的；（五）胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨，经公安机关和未成年人救助保护机构等部门三次以上批评教育拒不改正，严重影响未成年人正常生活和学习的；（六）教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为，情节恶劣的；（七）有其他严重侵害未成年人合法权益行为的。

第36条规定了撤销监护人资格后谁来担任监护人的问题。其中关键是明确了两点：首先就是法院要根据最有利于未成年人的原则来确立新的监护人；其次，

没有合适人员和其他单位担任监护人的，人民法院应当指定民政部门担任监护人，由其所属儿童福利机构收留抚养。这种政府“兜底”的制度同样解除了法院判决此类案件时的后顾之忧。

七、监护人资格恢复制度

这是一个被反复讨论和斟酌的制度。要充分认识到，基于血缘的父母亲情对人的一生是宝贵的，对孩子的成长也是至关重要的。除非万不得已，一般不要撤销监护人资格。我一直强调，撤销监护人资格是最后的不得已的选择。为了体现这种慎重，我在2004年起草未成年人保护法修订草案时，加入了撤销前的“中止”制度，也就是暂时中止其监护人资格。同样本着慎重的态度，这次政策通过三个条款，确立了监护人资格的后续恢复制度。

第38条明确了被撤销监护人资格的侵害人，自监护人资格被撤销之日起三个月至一年内，可以书面向人民法院申请恢复监护人资格；39规定了法院审理恢复监护人资格案件按变更监护关系案件审理的制度以及审理时注意的问题；40条规定了可以恢复的制度以及一般不得判决恢复的情形。也就是说，监护人严重侵害被监护人权益，或者情形极其恶劣，比如，监护人性侵害、出卖未成年人的；因监护侵害行为被判处五年有期徒刑以上刑罚的，或者情形恶劣、屡教不改的，比如，虐待、遗弃未成年人六个月以上、多次遗弃未成年人，并且造成重伤以上严重后果的，一旦父母被撤销监护人资格，原则上父母子女的法律关系就此解除。

八、检察机关的公诉以及法律监督制度

很多人认为，孩子在家庭受到监护人伤害的案件，关键是公安机关、民政部门以及法院，检察机关作用没有那么重要。之所以很多人有这种认识，主要是过去检察机关对这类案件参与和关注不够。南京两个小女孩被饿死的案件中，当地派出所以及街道了解两个女孩面临的生存困境，但没有采取有效措施，我认为检察机关应该履行法律监督职权、追究有关公职人员的刑事责任。但遗憾的是，在近些年来类似孩子受到严重伤害、有关职能部门玩忽职守的案件中，很难见到检察机关的声音和作为。新的政策明确了检察机关在监护人侵害被监护未成年人权益案件时的三方面具体职责：

1、检察院要对公安机关和法院办理监护侵害行为的案件实行法律监督。2、监护侵害行为可能构成虐待罪的，公安机关要通报所在地同级人民检察院，未成年人及其近亲属没有告诉的，由检察院提起诉讼。3、监护人因监护侵害行为被提起公诉的案件，检察院应当书面告知未成年人及其临时照料人有权依法申请撤销监护人资格。对于监护侵害行为符合本意见第35条规定情形而相关单位和人员没有提起诉讼的，人民检察院应当书面建议当地民政部门或者未成年人救助保护机构向人民法院申请撤销监护人资格。

新的政策还有一些规定可圈可点，比如明确规定：办理此类案件时要遵循未成年人最大利益原则，给予未成年人特殊、优先保护；公检法单位有专门机构的，优先由专门工作机构办理监护侵害案件；积极引导、鼓励、支持法律服务机构等社会力量参与；学校、医院、村（居）民委员会、社会工作服务机构等单位及其工作人员，发现未成年人受到监护侵害的，应当及时向公安机关报案或者举报；撤销监护人资格诉讼终结后六个月内，未成年人及其现任监护人可以向人民法院申请人身安全保护裁定；民政部门应当将符合条件的受监护侵害未成年人纳入社会救助和相关保障范围等。

这项新的政策开启了我国未成年人保护工作新的起点。但我们都要清醒意识到，并不是政策发布了，现实问题就都很好解决了。政策与我们的目标之间还有很远的距离。这需要我们很多人持续不断地继续做出努力。

1、国家有关部门需要尽快调研，就具体制度的落实给以指导。新的政策在撤销监护人资格案件的受理、审理等方面做出了比较明确的规定，基层法院基本可以参照执行。但公安机关的全面调查、应急处置，民政部门的临时安置、教育辅导、调查评估、集体会商、提起撤销监护人资格诉讼，检察机关的法律监督以及对虐待案件提起诉讼等制度，在工作中如何具体落实，可以说不论是基层单位，还是国家有关部门，都还缺乏具体经验，这需要有关部门，结合工作的推进和案件的办理，尽快总结经验，出台更具体的操作性文件。

2、基层相关公职人员要转变观念，树立服务意识，积极落实政策。尽管我总在强调立法质量的重要性，但执法以及工作落实也是当前一个大的问题。有些基层公职人员缺乏服务意识，态度冷漠、敷衍塞责；有些片面强调困难。这是一项具有历史意义的政策文件，怎样有效传达到基层，让每个民警、每个民政干部都了解并认真贯彻执行，将是一个挑战。

3、当前基层未成年人救助保护机构的力量过于单薄。

一些基层民政部门对这项工作存在畏难情绪，既有专业知识、服务意识等方面因素，也有客观条件限制。当前我国救助站有1891个，基本覆盖了所有地市级城市，但很多县里还没有救助站，专门的未成年人救助保护机构只有274个，很多县域的救助机构，一般也就是只有3名左右工作人员。随着经济社会的发展，国家应该在未成年人救助保护等社会领域有更多的资金投入，至少要保障每个县有一家救助机构和相应的未成年人救助保护专业人员。

4、当前社会专业力量也并不发达。

在民政等部门办理监护人侵害被监护未成年人权益案件中，不论是教育辅导、调查评估等工作，还是调查取证、决定是否提起诉讼以及诉讼过程，都需要大量专业儿童保护社工和律师的参与。可以说，我国还缺乏这样的专业力量。十八界三中全会提出了“激发社会组织活力”，民政部门负责管理社会组织。从推进儿童保护事业发展的角度看，民政部门应该整合资源，通过政府购买服务的方式，尽快培育、发展专业的儿童保护类社会组织，培养、发展专业的儿童保护社工和法律人才。

5、发现机制需要进一步加强。

新的政策虽然规定了学校、医院、村（居）民委员会、社会工作服务机构等单位及其工作人员，发现未成年人受到监护侵害的，应当及时向公安机关报案或者举报，但这只是一个倡导性的条款，发布政策的四个部门很难在政策中规定不举报的法律后果。那么在监护人侵害被监护未成年人权益时，政府相关部门如何及时发现以采取后续干预措施？如果不能发现，依然难以有效保障孩子权益。民政部在前期一些地方的试点工作中，主要是依托当地居（村）委员会开展了大量排查工作，取得了很好成效。建议继续发挥各地居村委员会的排查功能，以及时把权益受到监护人严重侵害的案件情况反馈到政府相关部门。

所以，尽管新的政策具有重大的历史性意义，但这只是一个新的起点，很多制度本身也还有一个不断发展完善的过程。不论是国家及地方有关部门，还是社会各界，我们都应该清醒我国未成年人保护工作面临的挑战，我们需要继续秉承一颗爱心，为保障那些处于困境中的孩子健康成长继续做出不懈的努力！