◆引言
2013年，南京饿童事件再次引起社会轰动。如同那些因家庭暴力被折磨致伤、致死的案件一样，这个悲剧再次拷问我国当前的儿童保护制度。在案件发生前，父亲服刑，吸毒的母亲如何抚养孩子的情况难道就没有人关注和发现吗?类似处于困境中面临安全甚至生命危险的孩子还有多少?我们如何避免类似悲剧的发生?
◆案件回顾
2013年6月，一则报道引起了所有人的关注。21日，南京市江宁区麒麟派出所社区民警上门走访辖区居民乐某时，发现其家中无人应答，乐某手机关机，感觉事有蹊跷的民警找来锁匠开门，却发现两名幼女一个在门边，一个在床边，都已经没有了呼吸。而经过查看，她们竟然是被饿死的，尸体已经被风干了。我们难以想象，在物质资源极其丰富的今天，在繁华都市的闹市区，竟然还会发生饿死事件，那么，她们的父母去了哪里?
原来，两个孩子的父母都有吸毒经历，孩子的父亲因为吸毒正在监狱服刑，还有两个月就可以出来了，孩子由母亲乐某抚养。但是乐某经常不回家照管孩子。辖区民警得知此事后，对乐某曾进行批评，并且联系过孩子的外婆，希望外婆能够抚养她们，但是外婆一直没有提供资料。
派出所隔三差五的会给乐某资助一些物品，包括孩子的尿不湿、奶粉、米和油等等，街坊们推测，这些东西大概都被乐某卖掉去吸毒了。社区工作人员也每个月都来看乐某和孩子，并发放800元救助款，但是没有人能够监督这笔钱的用途。一个多月前，邻居们发现孩子饿的受不了，竟然自己打开房门跑了出来，他们给了孩子们一些食物，将生病的妹妹送到医院救治。但是随后，姐妹俩仍然被送回了家中，再次回到无人问津的处境。孩子的曾祖母知道后非常痛心，但是自己无力抚养，她曾经想送孩子去福利院，无奈孩子有父母，福利院不肯接收。
两个孩子就在这样的状态下生活了一段时间，直到6月21日，年幼的她们被发现饿死在家中。
◆案件难点
这起饿童事件，集中反映的问题有三点：一是缺少发现途径，对家庭监护的监督、干预不够;二是缺乏对受暴儿童的临时安置场所和完善的国家临时监护制度;三是缺乏诉讼监护人制度，撤销监护人资格的司法程序在实践中很难适用。
正是由于这三个问题，导致儿童遭受家庭暴力或严重忽视的案件，不能得到及时发现，即便发现，也没有一个“栖身之所”对其施以保护，而监护人资格的撤销更是纸上谈兵。
◆分析与建议
(一)规定强制报告制度，设置对家庭监护的监督系统
针对大量父母不依法履行监护职责、或滥用监护职责对儿童施暴、遗弃、严重忽视等侵犯儿童权利的案件，应当在社区层面设置有效地监护监督系统。通过监护监督制度和强制报告制度对家庭中的儿童权利状况进行有效监测和早起发现。建议社区设立监督、投诉平台，建立专门的儿童工作社工作为专门力量，对监护人履行监护职责进行监督、对儿童权利可能受到侵害的高风险家庭进行筛查、早起发现和帮助。
我国一些地方已经注意到了对儿童遭受暴力的强制报告问题。例如，《浙江省预防和制止家庭暴力条例》、《广州市未成年人保护条例》在针对未成年人遭受家庭暴力情况做出强制报告的规定。强制报告制度是及时发现儿童受暴、为其提供保护的关键途径，是相关部门及时发现儿童受暴的信息渠道。建议法律对强制报告义务主体的范围、报告的时间、接受报告的部门、法律责任做出具体、可操作的规定。考虑到家庭暴力的隐蔽性，应当确定易于接触并能够及时发现儿童受到伤害的单位和个人有义务及时报告儿童遭受暴力伤害的行为。例如，学校、幼儿园等教育机构、医疗卫生保健机构、与未成年人有关的行政执法机构、居民委员会、村民委员会的工作人员以及工作职责与未成年人有关的人员。
目前，发现儿童遭受暴力的人或者组织一般都是向公安部门报告。从理想的发展趋势看，民政的儿童福利部门应当是接听儿童遭受家庭暴力的第一个部门。这能够将报告、处理以及临时安置紧密衔接。民政部门应设立儿童遭受暴力伤害的热线并向社会公布。
(二)完善临时监护制度，保护孩子免受继续伤害
《未成年人保护法》第43条规定：“县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助，承担临时监护职责。”但在实践中，该条规定主要是为流浪乞讨的未成年人设立救助场所，承担临时监护职责，而对因为遭受家庭暴力等儿童的安置并没有做出明确规定。我国对遭受家庭侵害儿童的安置是个空白，对于受暴儿童没有设立安置场所。由于缺乏对这部分儿童的临时监护规定，导致实践中对其安置出现了问题，也导致司法干预的薄弱。为此建议：
1、立法中明确国家临时监护制度，扩大临时监护的对象范围。
除了《未成年人保护法》明确规定的对流浪乞讨等生活无着的未成年人应由国家承担临时监护责任外，立法应明确提出国家临时监护制度，将所有无法获得家庭有效照料而需要临时照顾的未成年人纳入国家临时监护的对象范围，由民政部门或其设立的救助庇护机构担任临时监护人，对其承担临时监护职责。例如，遭受家庭暴力、遗弃、严重忽视而无法继续安全留在家中的儿童、因为父母服刑等其他得不到家庭照料的儿童、因为遭受拐卖而暂时寻找不到原来家庭的儿童、流浪儿童。
2、明确临时监护的具体实施部门和安置场所
对儿童的临时监护是政府的职责，具体实施单位应当是民政部门。目前，县级以上政府民政部门负责流浪儿童的救助以及孤儿等特殊困难群体的救助，了解为儿童提供服务的方法。不管是从法律基础，还是从现实基础上来看，县级以上政府的民政部门都应成为国家临时监护的责任主体。但是民政部门的资源和精力毕竟是有限的，还需要多部门的参与和有效合作，包括调动社会力量和资源参与国家临时监护职责的实施。例如，儿童除了被安置在集中庇护场所外，可以考虑亲属或者其他符合资质条件的家庭中，政府提供一定的补贴，既能使儿童生活在对其有利的家庭环境中，也能够调动具有寄养资质家庭妥善照顾儿童的积极性。
根据我国儿童救助保护场所的目前情况，安置场所可以有三种形式：一是由民政部门或者与其他部门例如妇联组织共同建立专门的因为家庭问题而需要提供庇护和救助的儿童救助场所。二是将这类儿童临时安置在家庭暴力庇护机构，三是将这类受害儿童临时安置在其他儿童救助机构内，如流浪未成年人救助保护中心。当然，建立专门的庇护场所是比较理想的，但是成本很高。如果将因为家庭问题临时安置到家庭暴力庇护机构或流浪未成年人救助保护机构内时，也应当考虑到这部分儿童的特殊需要，予以分区安置、分类照顾。
3、明确、规范进入国家临时监护的程序
在美国，将受到暴力伤害的儿童带离家庭需要法院举行“临时监护听证会”，这主要是为了确保将儿童带离家庭符合其最大利益，措施具有合法性，避免对儿童和家庭造成不当侵犯。但是在我国司法资源有限的情况下，对每个案件由法院进行听证不现实。但是也应当考虑通过科学法定的程序迅速决定是否需要将儿童临时带离家庭，进入国家临时监护。
鉴于我国目前没有专门的儿童福利部门，一般发生严重暴力案件向公安机关报告，因此，建议可以考虑设立以下程序：一是公安机关已经介入的，可以依职权主动将儿童带离家庭。二是由给予儿童临时安置的民政部门，指定专业的社工对儿童状况和家庭状况予以调查评估，根据调查评估结果，及时迅速做出对儿童是否进行临时监护的决定。三是在未成年人遭受暴力伤害的紧急情况下，未成年人应该先被带离家庭，然后民政部门再决定其是否需要获得继续的临时监护。
(三)完善撤销监护人资格的法律制度，以使临时监护与司法程序相结合、与长久安置相衔接。
国家临时监护是过渡和临时性质的，因此在解决临时安置后，必须要及早启动司法程序，对儿童的最终监护与安置做出决定。在设计我国的临时监护制度时，必须考虑到制度的系统性，关注临时监护后最终安置方案的解决。因此，建议我国采取以下措施保障临时监护与司法程序相结合，与长久安置相衔接：
1、增加中止监护人资格的诉讼程序
美国在解决儿童的最终安置时，将终止监护人资格作为最严重的处理手段。这是考虑到儿童在家庭中才符合其最大利益，因此尽量为家庭提供服务或者帮助措施等。只有原有家庭对儿童仍不安全时，才会作出终止监护人资格的决定，儿童由政府抚养。
我国《民法通则》、《未成年人保护法》对撤销监护人资格作出了“一刀切”的规定，建议立法上设置一个中止监护人资格的程序。中止监护人资格程序是撤销监护人资格的缓冲，主要有两点考虑：一是给监护人改正的机会，保证儿童在家庭中的安全，这符合儿童的最大利益;二是建立对家庭的支持帮助系统，政府在中止监护人资格期间应当为家庭提供充分服务和支持，消除家庭暴力的原因，例如因为经济困难由民政部门提供物质帮助，监护人有酗酒吸毒等行为由公安部门强制戒毒，监护人与儿童沟通有问题时由社会工作者和心理工作者提供咨询和指导等。中止期满后，如果监护人没有向法院提出申请恢复监护人资格或者申请被驳回的，监护人资格终止。如果提出申请，法院认为监护人能够有效承担监护职责，儿童能够重新回到家庭。
2、明确规定提起中止、撤销监护人资格诉讼的主体以及顺序
《未成年人保护法》规定，父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益，经教育不改，人民法院可以根据有关人员或者单位的申请，撤销其监护人资格，另行指定监护人。由于立法没有对“有关单位和人员”做出具体规定，儿童本身又没有能力提起申请，导致无人启动司法程序，很多案件进入不到司法程序。建议立法明确规定提起中止、撤销监护人资格的诉讼主体。
建议立法将主体首先明确为接到报告和做出临时安置的民政部门。民政部门支持遭受暴力伤害的儿童向法院提起中止或者撤销监护人申请，使案件进入到司法程序。如果法院撤销监护人资格后，又没有其他亲属等可以指定为监护人，国家成为儿童的监护人，由民政部门履行监护职责。在明确第一责任主体的情况下，也同时规定妇联以及团委等其他部门和单位也可以成为帮助儿童提起诉讼的主体。如果第一责任主体没有支持儿童提起诉讼，妇联、团委组织等其他单位和有关亲属也可以提起诉讼。立法应当同时明确规定责任主体没有履行职责时应当承担的法律责任，最大限度保护儿童的权益。
3、完善撤销监护人资格后的国家监护制度
《民法通则》第18条和《未成年人保护法》第53条关于撤销监护人资格的规定在实践中很少适用的主要原因，一是缺少临时监护与安置措施，二是没有国家监护制度做坚强的保障。法院判决撤销儿童监护人资格的，应当同时为儿童依法指定监护人。没有合适亲属担任监护人的，从《民法通则》的规定看，建议由儿童住所地民政部门担任监护人，采取儿童福利机构抚养、家庭寄养、收养等方式对其进行妥善的长期安置。
◆结语
孩子不仅是家庭的，更是国家和社会的。面对类似悲剧，我们不能再无动于衷，我们应当尽快开展有效的行动。面对三亿多儿童以及每年发生的儿童悲剧案件，各级政府和司法机关应当善意执行当前有关儿童保护的法律制度，立法机关应当担负起责任，尽快建立起对家庭监护的有效监督、干预制度和临时监护与国家监护制度，以避免类似孩子死伤悲剧案件的发生。
注：本文出自《实践中的儿童权利——未成年人权利保护的42个典型实例》，作者：北京青少年法律援助与研究中心执行主任张雪梅。