文/佟丽华
在我从事未成年人保护工作的20多年中，经常听到很多人抱怨法律不健全，是因为法律不健全，自己以及单位才不能做事。在一个很长的时期内，我国未成年人保护的法律制度确实不健全。但近些年来，以《未成年人保护法》的修订为标志，我国未成年人保护的法律制度体系基本健全。但还是有些部门的人以法律不健全为借口，敷衍塞责。其实，只要积极、善意执行法律，现在开展未成年人保护工作基本都能找到法律依据。河北秦皇岛市山海关检察院联合公安机关，从儿童安全座椅这样一件看似小事，在法律制度看似并不健全的时候，勇于探索创新，走出了一条充满人性关怀但又带有法律力度的监督执法道路。
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安全座椅对儿童生命健康的重要意义
根据《中国道路交通事故统计年报》（2017年度）数据显示，我国当年共有2954名儿童死于道路交通事故，13,938名儿童在道路交通事故中受伤。记得在一次专家研讨会议上，一位疾控系统的专家说，这个数字还很保守，准确的数据可能比这高得多。要看到的是，我国汽车发展非常快，公安部数据显示，截至2021年9月，全国机动车保有量达3.90亿辆，其中汽车2.97亿辆，相较20年前增加了15.2倍。随着汽车的发展，如果不采取有效的预防措施，会有更多的孩子因为交通事故失去生命、受到伤害，更多家庭会因此陷入长期的痛苦中。
问题在于，交通事故对于孩子们的伤害不是不可预防的，只要采取有效措施，我们就能大幅度减少因为交通事故导致的孩子死亡率，降低伤害后果。国内外很多研究表明，正确使用包括儿童安全座椅在内的儿童约束系统是保护儿童乘车安全的最有效手段。世界卫生组织和美国高速公路安全管理局的数据均表明，在汽车发生意外碰撞时，儿童安全座椅可使婴儿的死亡率降低约70%，使幼儿的死亡率降低约54%。根据《中国儿童道路交通安全蓝皮书2018》数据显示，发生车祸时，汽车内未安装儿童安全座椅情况下儿童交通事故的死亡率是安装了儿童安全座椅的8倍，受伤率是后者的3倍。
根据世界卫生组织的报告，世界上有近百个国家已经制定了关于强制使用儿童安全座椅的法律。在制定儿童约束系统立法的国家中，英国、德国、瑞典等国家的使用率甚至已经超过了95%，这些国家在立法后儿童乘车事故伤亡也大幅下降。大多数国家的立法中，根据儿童的身高、体重、年龄等标准规定了应当使用的儿童安全座椅的标准和类型，以便使得安全座椅的使用能够起到应有的效果。例如，英国的法律规定，12周岁以下或者身高不满135厘米的儿童乘车时，必须使用儿童安全座椅。
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我国儿童安全座椅立法的最新发展
全国人大高度重视未成年人的安全问题，新修订的《未成年人保护法》第十八条规定，“未成年人的父母或者其他监护人应当为未成年人提供安全的家庭生活环境，及时排除引发触电、烫伤、跌落等伤害的安全隐患；采取配备儿童安全座椅、教育未成年人遵守交通规则等措施，防止未成年人受到交通事故的伤害；提高户外安全保护意识，避免未成年人发生溺水、动物伤害等事故。”这是在我国国家立法层面第一次明确规定父母或其他监护人要为儿童配备儿童安全座椅，具有重大“破冰”意义，但不足之处是没有规定对多大年龄或身高多少以下的孩子要配备儿童安全座椅，也没有规定违反者如何处罚。
一个积极的现象是，2021年5月27日，福建人大专门通过了《福建省儿童乘坐机动车使用安全座椅的规定》，其中特别规定，“父母等监护人或者其他成年亲友携带不满四周岁儿童驾驶或者乘坐小型、微型载客汽车，应当在车辆后排规范使用儿童安全座椅，儿童因疾病或者其他身体原因无法使用的除外。”“公安机关交通管理部门应当将使用儿童安全座椅纳入机动车驾驶证考试内容，加强宣传和检查。驾驶培训学校、驾驶培训班应当对学员进行儿童安全座椅相关知识的培训。幼儿园应当将使用儿童安全座椅纳入道路安全教育内容，提高儿童乘车安全意识。新闻媒体应当加强儿童安全座椅使用的公益宣传，对违法行为进行舆论监督。”“父母等监护人或者其他成年亲友违反本规定的，由公安机关予以警告或者处一百元以下罚款。”福建就此专门制定一个地方性法规，并规定了罚则，对贯彻落实《未成年人保护法》是一个巨大促进，但不足之处是只规定了“携带不满四周岁儿童”，对象范围太窄。
2021年3月，公安部就《道路交通安全法》（修订建议稿）公开征求意见，其第五十九条规定：“身高不足一百四十厘米的乘车人乘坐家庭乘用车，应当使用符合国家标准的儿童安全座椅或者增高垫等约束系统。驾驶人不得安排未满十二周岁未成年人乘坐副驾驶座位。” 并在第一百条规定了机动车驾驶人的法律责任：“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规规定的，处警告或者五十元以上二百元以下罚款。”
现在问题是，《未成年人保护法》规定了要配备儿童安全座椅，但规定的并不具体，也没有罚则；《道路交通安全法》还在修订过程中。在实际中是否能够推动父母或其他监护人为未成年人配备儿童安全座椅？安全风险是每天都存在的，平均每天都有儿童因交通事故受到伤害。如果不想做，完全可以以法律规定得并不具体、没有罚则为理由听之任之，但如果想做，也完全可以找到推动落实法律规定、推动解决问题的路径。如果想做，那么如何破解这种局面呢？
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河北秦皇岛山海关检察院的探索
2021年8月，河北省秦皇岛市山海关区人民检察院就儿童安全座椅使用情况开展了一次调查问卷，共收到3382份有效答卷。调查问卷统计数据显示，对于法律强制规定儿童乘车使用安全座椅，家长们都表示支持，能够认识到儿童安全座椅的重要性。81.96%的受访家长表示愿意主动为孩子购买儿童安全座椅，然而，实际上为孩子安装儿童安全座椅的家长比例却不容乐观，有60%的答题者表示认识的家长中仅有少数人使用，甚至没有人使用儿童安全座椅。仍有很大一部分家长在开车出行时并没有将孩子放至在安全座椅上，而是选择放在后座上、副驾驶上或者让同乘者抱着孩子，甚至还有抱在自己手中的。此外，还有部分家长觉得孩子系安全带就可以，没有必要安装儿童安全座椅。根据山海关区人民检察院检察官和当地交警到幼儿园、小学周边实地探访得到的消息，有的家长表示自己家里有儿童安全座椅，但是小朋友不愿意被绑着就不使用了；有的家长则认为路途不远所以没有关系；还有的家长认为家用轿车的空间不足，频繁的安装、拆卸儿童安全座椅太麻烦。（“未”爱起航|问卷调查有结果了！）
针对了解到的这种情况，检察官们和公安交警开展了宣传倡导活动，向大家讲解《未成年人保护法》的规定，呼吁学校开展“文明交通，安全出行”活动，通过小手拉大手的形式提高学生家长的交通安全意识，希望实现“教育一个学生、带动一个家庭、影响整个社会”的宣传效果。同时督促家长们遵守道路交通安全法律法规，正确安装使用儿童安全座椅，公开印制、发布了正确使用儿童安全座椅的五个要点。（“未”爱起航|检警共筑校园安全“屏障”）
如果检察官和公安交警们只是做到了调查访谈、摸清情况、开展宣传倡导工作，虽然也很有意义，但从落实法律、司法探索的角度来看，显然是远远不够的。2022年6月1日，山海关检察院和公安交警在制度层面做了探索创新。当天检察官联合公安交警，在主要路口对没有为未成年乘车人配备安全座椅的监护人进行普法教育，当场送达《督促整改告诫书》，并要求签署《承诺书》，发放《儿童安全座椅安装倡议书》107份，送达《督促整改告诫书》16份，同时收回《承诺书》16份。在《督促整改告诫书》中明确，对拒不整改者将责令接受家庭教育指导。（特别的爱献给节日的你）这样的探索至少具有三方面的重大意义：
1.《督促整改告诫书》借鉴《反家庭暴力法》中“告诫书”制度，使现场的批评教育更庄重，更有权威性。《反家庭暴力法》创设了“告诫书”制度就是对施暴情节较轻依法不给予治安管理处罚的，公安机关可以对加害人出具告诫书。告诫书不仅是要将相关情况通知居（村）委会，更是要宣示法律的严肃。对违反法律规定没有为未成年子女配备儿童安全座椅的，当场送达《督促整改告诫书》，并要求签署《承诺书》，这就是一个严肃庄重的法律宣示过程，能够达到比口头批评教育更好的普法效果。
2.《督促整改告诫书》以严肃的法律文书的形式对父母开展了充满人性关怀的教育指导。《督促整改告诫书》不仅指出其违反法律的情况，更是强调了严重危害，其中指出，“交通意外是我国儿童意外死亡的第二大原因，安全保护措施的缺失是儿童遭受侵害的主要原因。有关儿童道路交通安全的统计数据显示，汽车内未安装安全座椅的情况下，儿童死亡率是安装了安全座椅的8倍。相关实验室模拟实验发现，当车辆在每小时50公里的车速下发生碰撞，乘坐安全座椅的儿童会被有效保护，而没有安全座椅则会瞬间飞出。”通过法律文书以简洁的语言指明危害就达到了良好的教育效果。本来开始检察官和公安交警心理也没有底，认为既然没有罚则，家长会不会不认可。没想到效果出乎意料的好。检察官和交警联合，没有处罚，还都是为孩子好，所以家长们纷纷表示：“之前也知道儿童安全座椅重要，没想到这么重要”、“回去一定尽快安装安全座椅”。
3. 依据《家庭教育促进法》相关规定，更好落实《未成年人保护法》，全面落实保护未成年人的相关法律。如果家长就是拒不改正怎么办？是否检察官和交警就真的没有了执法手段？其实完全不是这样。《家庭教育促进法》第49条规定， “公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中，发现未成年人的父母或者其他监护人不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益的，根据情况对父母或者其他监护人予以训诫，并可以责令其接受家庭教育指导。”什么是“不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益”？目前最主要的依据除了《家庭教育促进法》的相关规定外，就是《未成年人保护法》“家庭保护”一章的规定。未保法明确规定了父母应该履行的监护职责、不得实施的行为、包括配备儿童安全座椅在内的特殊安全保障义务以及对代为照护的特殊要求等，这些都是为了保障未成年人的权益而对父母或其他监护人所作出的特殊规定，父母实施家庭教育首先就要积极履行上述法律规定的职责。没有配备儿童安全座椅显然违反了“采取配备儿童安全座椅、教育未成年人遵守交通规则等措施”的法律要求，根据“最有利于未成年人的原则”，应当认定为没有正确实施家庭教育侵害了未成年人的合法权益，司法机关完全可以责令其接受家庭教育指导。山海关检察院正是在全面理解相关法律的背景下，依法能动履职，积极探索创新，明确对拒不整改者将责令接受家庭教育指导，从而增强了法律的权威性和威慑力，有效促进了社会公众对法律的认知。
最后想提出的三点是：首先《道路交通安全法》应该尽快修改，以在国家层面完善关于儿童安全座椅问题的相关法律规定。其次，各地修订未成年人保护地方立法中，应该重视这一问题，力争对此作出更加明确具体的规定。最后，鼓励各地司法机关学习山海关检察院的做法，本着“最有利于未成年人的原则”，步步深入，积极探索，监督、推动有关执法机关，把国家法律相对原则的规定落到实处。
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