◆引言
留守儿童、流动儿童等受人口流动影响的儿童保护问题在实践中比较突出。2006年5月我曾接到一个电话求助：父亲外出打工，委托邻居照顾其13岁的女儿，女儿却被邻居强奸、生下一女婴，事发后父亲不知道该怎么处理，又没有条件抚养两个孩子，遂想让女儿携带婴儿嫁人。我们接到求助后对父亲进行法律教育、讲解法律规定与责任，并联系当地妇联，给与关爱和救助。父亲最终放弃让女儿婚嫁的想法，决定让女儿继续接受教育。
◆案件回顾
13岁的小蒙是个苦命的孩子。小蒙父亲是四川人，在她2岁时，母亲离家出走，小蒙自小随父亲在内蒙打工生活，几年前他们来到呼和浩特，父亲在工地绑钢筋为生，勉强维持父女俩的生活。由于没有户口外加经济窘迫，小蒙只能在工地附近找私人开办的小学上学。因为工地活多，父亲多数情况下中午不能回家，晚上也要干到凌晨2点多。因此，小蒙经常被忙碌的父亲单独留在家里。
俗话说，穷人的孩子早当家，小蒙5岁时就学会自己做饭、洗衣服，平时独自一人去上学、在家写作业。2005年，父亲带着小蒙在某个村子居住时，逐渐和邻居48岁的住户燕某熟悉起来。燕某是从山西过来打工的，平时和小蒙父亲经常一起聊天，或者帮助父亲照顾小蒙，有时还会让小蒙在他家吃饭。
一天晚上10点多，父亲出去干活还没回来。小蒙写完作业正准备睡觉，燕某突然推门进来，抱住小蒙并用手捂住她的嘴，将小蒙强奸。小蒙拼命挣扎，燕某用鞋抽打小蒙并威胁说：“谁也别告诉，否则我打死你!”想到父亲经常不在家，害怕再被燕某殴打，13岁的小蒙没敢告诉任何人。她的软弱反而让燕某更加放肆，在以后的半个月里，燕某又两次将小蒙强奸，而毫不知情的父亲仍然和燕某称兄道弟，经常一起喝酒吃饭。2005年11月，燕某离开呼和浩特回了山西。
2006年初，父亲发现小蒙越来越胖还经常呕吐，以为是感冒了，就给小蒙吃了几片感冒药。直到4月5日，他发现小蒙几个月没有来月经，便领着小蒙到医院检查，发现小蒙怀孕了。父亲大惊失色，在不停的追问下，小蒙讲述了她被强奸的经过。得知事情真相的父亲马上报了警，警察前往山西，将燕某抓获。
小蒙告诉前来采访她的记者：“没到医院以前，我真的不知道干那种事就会怀孕，学校老师没给讲过。”“我的肚子没有人们想象的那么大，生孩子前的半个月还一直上课呢，就是看起来比较胖。” 出事后，小蒙父亲以孩子生病为由和学校请了长假，到目前，学校对小蒙怀孕的事还不知情。
◆处理结果
出事后，小蒙的父亲一直在家照顾小蒙母女。因家里困难父亲想把婴儿送人，但小蒙却想自己抚养这个孩子。市妇联表示将协调民政部门，为小蒙的孩子找一个合适的抚养人。在小蒙将来的上学、生活方面，妇联将想方设法给予帮助。为了小蒙的事，父亲向当地一人借了6000多元钱，并曾许诺将小蒙许配给这个人22岁的残疾儿子。
我得知后，马上对父亲进行了规劝。小蒙刚刚14岁，自己还是个孩子，尚在接受教育的年龄。让小蒙现在嫁人，既不符合我国《婚姻法》规定的法定婚龄，更违反了《未成年人保护法》、《义务教育法》等法律对未成年人保护的相关规定。而且，生活上的困难可以想办法解决，婚姻却是人生大事，父母无权干涉小蒙的婚姻自由。在我们的规劝下，小蒙父亲渐渐想通了，他告诉我们，这件事的发生，自己有很大的责任。他无法确定那户人家到底会怎样对待这样的小蒙，不能让女儿才出狼窝，又入虎口，不能一错再错了。他决定还是让女儿继续上学，不论发生什么，他都要尽到做父亲的责任。听到这样的保证，我终于放下心来。
◆法律分析
2006年11月，我随司法部法律援助中心到湖南、四川调研农村留守儿童的保护情况，发现留守儿童问题不仅仅是自身权益受到侵害、忽视，还涉及到很多难以解决的社会问题，如，本案中13岁女孩所生小婴儿的抚养监护问题，留守儿童辍学后的童工问题，辍学后对他们进行职业教育问题，预防留守儿童被操纵、唆使而违法犯罪的问题等等。这需要一系列的法律体系和保障制度给予保护和解决。
父母缺失对留守儿童的监护是普遍现象，直接导致留守儿童生活、教育受到严重影响，如营养不良、学习成绩欠佳、感情缺失、心理失衡、道德失范、安全失保、容易受到侵害等等。
解决父母对子女监护和外出打工之间的冲突迫在眉睫，很多父母并不了解这个问题的重要性，在生活的压力下，父母一般将孩子交给隔辈监护或亲属寄养。据湖南和四川的调研发现，隔代监护是留守儿童主要的生存类型，在有的县里留守儿童由隔代抚养的占到了80%以上，其次是寄养给亲属监护，在有的县里占到30%多，还有无人监护、在学校寄宿的情况也不少见。一般情况下，隔代监护即孩子的祖父母、外祖父母代替孩子的父母承担抚养、教育和监护责任，但是事实监护人与孩子之间存在着隔代血缘关系，孩子又多系独生子女，往往生活在隔辈的溺爱和娇纵之中;事实监护人一般文化教育水平低，无法辅导孩子的学习，难以承担起对孩子的教育责任，往往是重养轻教;还有由于家里缺乏劳动力，一些孩子过早的和老人承担起农活的重任，严重影响了学习和健康。寄养监护是父母将孩子委托给亲戚或邻居、朋友抚养、教育和监护，但是接受委托的亲戚、朋友、邻居等事实监护人和孩子之间缺乏感情或亲情，难以替代亲生父母，而事实监护人往往更多重视孩子的安全而忽略孩子的学习及心理需求，一些孩子可能还会被事实监护人侵犯。无人监护的孩子则更是生活无依无靠，缺少家庭温暖，教育缺少保障。可以说，这几种情况都不利于留守儿童的健康成长。父母监护的缺失是目前影响留守儿童生存、保护、发展的最大负面因素，如何有效解决农村留守儿童监护问题是保护农村留守儿童合法权益的当务之急。
由于家庭保护不完善，留守儿童缺少父母呵护，缺乏来自于家庭、学校和社区的有效保护，人身安全缺少保障，往往容易成为被侵害的对象。据公安部门有关调查显示，在被拐卖的儿童当中，流动儿童占第一位，留守儿童占第二位。有些地方出现的女童被强奸的恶性案件中，也是留守女童居多。留守儿童对突发事件的应变自救能力也比较差，如2005年夏天，湖南某县左湾村发生泥石流，在此次突发灾难中，该村十二名死亡少年中就有十一名是留守儿童。由于儿童及家庭自身法律意识淡薄、调查取证困难等原因，留守儿童受到侵害后权益往往得不到充分保护。
◆思考与建议
(一)推进农村留守儿童工作的建议
1、完善工作机制，强化各部门之间的有效协调。
农村留守儿童的工作应实现政府主导，建立并完善由专门部门负责、各有关部门和单位互相协作、齐抓共管的工作机制，进一步加强各部门之间的协调力度与密切协作，落实相关法律政策，共同做好留守儿童工作。
2、建立留守儿童基本情况登记制度，实行动态管理。
派出所、学校、农村基层组织应当普遍建立留守儿童档案，落实专人负责行政区域内留守儿童的普查，进一步摸清留守儿童底数，对监护人情况，父母外出打工地点、时间，留守儿童的教育、心理、安全需求的情况进行登记，密切关注留守儿童的家庭情况、心理状况、成长变化等。通过建立登记制度，加强对留守儿童的动态管理。
3、探索适应留守儿童需求的农村办学模式，完善农村教育体系，强化学校保护作用。
建议在劳动力输出集中的地区普遍发展农村幼儿园教育，加快幼儿园发展速度，规范管理，提高留守幼儿入托率;大力推进农村寄宿制学校，满足留守儿童住宿就学的需求，弥补家庭教育的缺失，解决留守儿童学习和生活上的困难，如上学、放学路途遥远、易发生安全隐患等;积极组建校外学习小组，延伸学校教育功能;探索发展职业技能培训学校，对于结束义务教育留守儿童和闲散留守儿童开展职业技能培训;对于辍学、厌学的留守儿童，继续推行“两免一补”政策、免收学杂费;普遍推广和规范家长学校、家庭教育指导中心，组织编写适合农村家长和儿童特点的家庭教育辅导材料，加强对父母或其他监护人的引导，改进对留守儿童的教育方式;努力加强心理健康教育工作，设置心理课程，配备心理指导老师，疏导留守儿童心理问题，引导健康学习生活;继续坚持素质教育，重视对留守儿童人格、精神、思想、道德的培养;进一步加强学校各项安全管理工作，预防安全事故;进一步整治校园周边环境，加大对网吧、电子游戏场所等娱乐场所的规范和监管，减少不良环境对留守儿童的负面影响。
4、强化社区保护。学校和社区是留守儿童生活的主要阵地。一年大概有一半的时间，孩子是在家庭、社区生活的。儿童保护的问题是任何一个社区工作无法绕开的内容。《中国儿童发展纲要(2011-2020)》提出要求，90%的社区应当成立儿童之家，为儿童提供安全的活动场所，对家长进行家庭教育指导、举办亲子教育等活动。构建儿童的社区保护体系是加强儿童保护，尤其是留守儿童保护的重要途径。
5、对监护人、事实监护人进行家庭教育指导。
父母监护缺位，必然导致家庭教育跟不上。留守儿童的事实监护人一般文化水平低，家庭教育知识了解有限，尤其是面对留守儿童感情、心理、不良行为等成长中的问题，事实监护人难以承担起有效家庭教育的职责，往往把教育推给学校，而忽略家庭的教育和引导。基层政府、社区和学校应当对监护人、事实监护人实施家庭教育进行专门培训，提供指导。
6、构建以家庭为中心、学校、社区、基层政府共同参与的留守儿童监护网络。
农村留守儿童的监护不仅是一个家庭的问题，将学校、社区、基层政府纳入留守儿童的监护体系有利于推进农村留守儿童的工作。首先是落实家庭监护，明确适当的监护人切实履行监护职能;社区在一定程度上要承担加强对监护人的教育、监督监护人履行职责的职能;学校保护要成为留守儿童家庭监护的补充，除了教育和管理外，应给予他们更多的保护;对于失去父母及亲属有效监护、事实上无人抚养的留守儿童，基层政府应当代表国家履行监护职能。
7、完善留守儿童法律服务体系，加大司法保护力度。
公检法和司法部门应当利用各种措施、延伸司法保护职能，为留守儿童的成长营造良好的法律环境，通过开展法制教育、维权护法、提供法律援助和司法救助等法律服务加大对留守儿童的司法保护力度，完善对留守儿童的法律服务体系，切实维护留守儿童的合法权益。公安、司法部门努力配合学校做好留守儿童法制教育、安全教育工作，提高留守儿童自我保护能力有效预防违法犯罪，做好有严重不良行为留守儿童的教育转化工作;公安部门不仅要严厉打击侵害留守儿童的违法犯罪行为，还要加大对非刑事案件的治安案件和人身伤害案件的重视和处罚力度，对父母遗弃留守儿童的案件进行有效干预;法院应当积极探索未成年人民事、刑事审判职能，建立留守儿童权益保护“绿色通道”，保障留守儿童维权途径畅通，对留守儿童实施司法救助;法律援助部门同时加大对留守儿童的法律援助力度，扩大法律援助案件范围，提前法律援助介入时间。
(二)从源头上解决农村留守儿童问题的对策及建议
1、完善保护留守儿童的法律法规和政策体系。
留守儿童问题是一个涉及劳动、用工、三农、教育、监护制度与户籍制度等多个方面的综合问题。目前对留守儿童的保护还缺少针对性、综合性，相关法律、法规、政策明显滞后，而且缺少可操作性。完善对留守儿童的法律保护体系是从根本上解决留守儿童问题的保障。建议加快对不适宜法律法规和政策的修订、制定，如户籍法律制度、教育政策等。切实将男女平等、儿童优先的原则纳入法律法规政策的制定、修订中，特别关注农村留守儿童的监护问题、教育权益、人身权益与财产权益，消除对农村留守儿童的歧视，增强法规政策的适时性与可操作性，并有效保障这些条款的实施。
2、完善留守儿童监护的法律制度。
对留守儿童进行有效的监护是从根本上解决留守儿童问题的主要途径。建立以家庭监护为主，以社区、学校或其他人员监督为保障、以国家监护为补充的监护制度对于解决留守儿童的监护问题非常必要，但是需要得到法律支持和社会支持。建议从以下几方面尽快完善留守儿童的监护制度。
第一，强化父母作为法定监护人的法律责任。《民法通则》确定父母是未成年人的法定监护人。监护人的监护职责不仅是指支付抚养教育费用，还有探望、照顾孩子的生活、以良好品行对孩子进行管理和教育、保护被监护人的身体健康及合法权益等。《预防未成年人犯罪法》也规定，父母或者其他监护人不得让不满16周岁的未成年人脱离监护单独居住，对未成年人不得放任不管，放弃监护职责。父母外出打工，虽然将孩子委托亲属看管，自己也定期交付抚养教育费用、但长期不回家探望和履行其它义务，也属于履行监护职责不全面。父母不能因为打工供养孩子生活和读书，就将保护孩子的责任推给其他人和学校甚至社会。因此，必须强化父母作为法定监护人的责任。
第二，完善委托监护制度的法律规定。我国现行法律制度已经确认了委托监护的合法性。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》规定，监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。根据这一法律规定，确认了监护职责可以委托给其他家庭成员、亲属等人。2006年修订的《未成年人保护法》也规定了对农村留守儿童的委托监护制度。但是，目前法律对委托监护制度的规定还不完善，缺乏操作性。例如什么是留守儿童?法定监护人和委托监护人的权利与义务是什么?委托监护人必须具备什么条件?哪些监护职责可以委托给他人行使?哪些职责必须法定监护人自己履行?委托后监护人还要承担哪些义务?谁来监督委托监护人履行职责等等，还需要法律给以规范。否则，完全可能会使留守儿童处于只能衣食不缺但无法感受到父母亲情或者无人看管的境地。
第三，在法律中确立监护人监督的法律制度。《民法通则》规定了监护人应当依法履行职责。但是监护人是否实际履行?在以什么样的方式方法履行监护职责?是不是依法履行?履行监护职责中是不是存在虐待、忽视、遗弃等等侵害孩子权利的行为?家庭外的人很难知情，由于缺少对监护人行使监护权的有效监督，这也导致政府不能及时对有问题的家庭进行干预，而出现孩子被监护人虐待、侵犯多次或多年才案发的情况。因此，对监护人履行职责建立监督制度非常重要和必要，对于委托监护的家庭更要建立有效的监督机制。建议法律应当尽快确认和规范监护人监督制度。在基层社区中，监督人可以由居委会、村委会的成员担任，督促监护人、委托监护人恰当地履行监护职责，监督人有权利和义务去了解、调查监护人、委托监护人对孩子是否依法履行职责及有无侵害其合法权益的情况，发现不履行职责或履行职责中侵害孩子合法权益的，监督人应当采取劝解、制止、教育、向有关部门报告和报案等措施，以便使孩子的权益能够及时被关注和保护，避免留守儿童的权利被忽视或处于事实上无人监护的状态。
第四，建立国家监护制度。《民法通则》规定了当未成年人没有适格自然人担任监护人的，由父母生前所在单位、居委会、村委会、民政部门担任监护人。但是现实问题是，父母单位、居委会、村委会一没有专项经费来源，二没有专门人员，三不具备监护职能，不适宜担任监护人。因此，建议尽快在立法中明确国家监护的概念和制度，对于监护人死亡或事实上无人监护的留守儿童，由国家担任监护人履行监护职能。
3、从法律和实践中保障留守儿童与父母共同生活的权利。
联合国《儿童权利公约》规定，儿童享有和父母共同生活的权利。我国作为《公约》缔约国，应当完善立法，并在实践中保障孩子能够实现与外出打工父母共同生活的权利。建议政府通过提供平等教育条件和为生活困难的父母提供临时救助等措施，促进留守儿童随父母生活，从源头上减少留守儿童现象。新修改的《义务教育法》为保护留守儿童在父母工作或居住地平等接受教育的权利提供了法律依据。留守儿童父母的工作或居住地政府应当认真贯彻《义务教育法》的规定，消除相关限制性政策、制定新政策，采取措施，使流动子女享受与城市子女平等的教育待遇，为留守儿童随父母一起生活创造条件，以鼓励打工人员携带子女一起进城生活，使留守儿童实现与父母共同生活的权利。
◆结语
据最近的统计，我国已经有将近1亿的农村留守、城乡流动儿童，而且这个数字还在不断的扩大中。他们缺乏父母的关爱，缺乏良好的家庭氛围，缺乏稳定的学校教育，如果对这些孩子的权利和困境漠视不管的话，将来的后果必然由我们的社会来承担。关注这些孩子，就是在关注我们每个人的未来。
注：本文出自《实践中的儿童权利——未成年人权利保护的42个典型实例》，作者：北京青少年法律援助与研究中心执行主任张雪梅。