课题组：张雪梅、王毅伟、赵志宏、董晶、康凯、万大强、赵辉
执笔人：赵志宏
北京市律师协会委托北京律协未成年人法律保护委员会就未成年人不良行为问题进行研究。研究内容主要包括：1、当前未成年人不良行为的现状;2、未成年人不良行为的成因;3、当前预防与矫治未成年人不良行为的主要措施;4、预防与矫治未成年人不良行为的建议;5、充分发挥共青团组织服务与管理青少年优势预防与矫治未成年人不良行为;6、律师群体在未成年人不良行为的预防与矫治中起的的作用。
未成年人法律专业委员会组成了未成年人不良行为问题研究课题组，课题组主要采用的研究方法包括：1、文献研究。查阅、整理、分析了国内外有关未成年人不良行为的文献资料尤其是我国已经颁布实施的法律、法规、规章及政策。2、召开座谈会。专门听取了从事未成年人违法犯罪法律工作的一线人员包括朝阳区人民法院少年审判庭庭长、朝阳区人民检察院未成年人检察处处长以及专门从事未成年人工作的教育专家、法律专家及工读学校负责人的意见和建议。
一、未成年人不良行为的现状
我国《预防未成年人犯罪法》明确提出和界定了未成年人不良行为这一概念，以区别于未成年人刑事犯罪行为。未成年人不良行为，是指容易引发未成年人犯罪，严重违背社会公德，尚不够刑事处罚的行为。未成年人不良行为分一般不良行为和严重不良行为两种。
未成年人的一般不良行为是指违反社会生活、学习和劳动纪律等公共道德规范的行为，是违反一般生活准则的行为。《预防未年人犯罪法》规定，未成年人的下列行为属于不良行为：旷课，夜不归宿，携带管制刀具;打架斗殴;辱骂他人;强行向他人索要财物;偷窃，故意损坏财物，参与赌博或者变相赌博;收听，观看色情，淫秽的音响制品，读物等;进入法律，法规规定未成年人不适宜进入的营业性歌舞厅等场所;其他严重违背社会公德的不良行为。未成年人一般不良行为具有以下三个特征：一是属于少年犯罪行为的前兆，容易引发少年犯罪行为;二是严重违背社会公德，是一种属于与社会公众对于少年行为标准要求相悖的行为，有的还不同程度地违反了社会治安管理法规;三是尚不符合给予治安处罚、劳动教养等行政处罚条件或者送工读教育条件。[1]
未成年人的严重不良行为是指严重危害社会，尚不够刑事处罚的违法行为。它与不良行为一样，都是反社会的，其差别在于危害程度不同。《预防未成年人犯罪法》所规定的“严重不良行为”有：纠集他人结伙滋事，扰乱治安，携带管制刀具，屡教不改;多次拦截殴打他人或者强行索要他人财物;传播淫秽读物或音响制品等;进行淫乱或者色情，卖淫活动;多次偷窃;参与赌博，屡教不改;吸食，注射毒品;其他严重危害社会的行为。严重不良行为具有以下几个基本特征：一是严重不良行为的实施主体是少年。虽然预防未成年人犯罪法并没有限定严重不良行为只能由少年实施，但从行为能力与责任能力的角度考虑，只有未成年人群体中的少年才能是实施严重不良行为的主体;二是实施严重不良行为的主观方面应限于故意，过失不能构成严重不良行为;三是必须具有严重社会危害性，是一种严重危害社会的行为;四是尚不够刑事处罚的条件，包括行为虽然具有严重社会危害性，但没有达到刑事犯罪的程度和因为没有达到刑事责任年龄，而不认为是犯罪不予刑事处罚。[2]
实践证明，未成年人的不良行为，若得不到及时的教育和矫正，很容易由起初的不良行为发展到后来的实施违法犯罪。许多未成年人最终走上犯罪道路，一般都是从有不良行为开始的，有一个从劣迹到违法到犯罪的变化过程。据《预防闲散未成年人违法犯罪研究报告》中对10个省市的2752名未成年犯进行的问卷调查结果显示，大部分未成年犯在犯罪之前一般都有过不良行为习惯[3]。调查显示，在闲散的未成年人罪犯中，83.8% 的人有过夜不归宿的记录，80.40% 的人有过打架斗殴的历史，65.4%的人有过赌博行为，53.4% 的人有小偷小摸的不良习惯，61.1%的人有过强行索要他人财物的行为。但是，只有21.1% 的人被公安机关教育或处理过，而大部分人却逃过了司法矫治的视野。恰恰在这部分人中，有相当数量的人从一般不良行为发展到严重不良行为，直到最后实施了犯罪行为。
二、未成年人不良行为的成因
未成年人不良行为的形成，是其自身的主观因素与外界不良因素影响相互作用的结果。从主观上讲，未成年人在生理和心理上正处于成长发育期，思维能力、认识事物和判断事物的能力有限，辨别是非、自我控制和自觉抵御能力较差。所以，任何不良因素的侵扰，都会造成他们身心的伤害，或使其误入歧途。加之未成年人好奇心强，善于模仿，常常会把与之接触较多的父母或朋友作为自己模仿的对象。若父母行为不端，恶习较多，或者未成年人交友不良，无疑都会对未成年人产生负面影响，使其养成不良的行为习惯。从客观上看，一个未成年人沾染了不良行为，甚至沦为一名罪犯，也是社会化文明程度不高的反映。未成年人的社会化过程是在家庭、学校和社会的综合作用下进行的。因此，不良的生活环境是未成年人不良行为形成的客观因素。
(一)家庭教育方式的不当
儿童出生后，家庭是第一摇篮。家庭成员的思想意识、生活习惯、行为作风和教育方式等无不影响着儿童的成长。古人云：“宠子不娇，娇子必歧”，父母溺爱、迁就常常是养成孩子任性、以我为中心、自私、专横、懒惰、追求享乐、依赖成性等不良习气的主要原因。父母默许或包庇子女的错误行为，必然招致子女不良行为的重复出现，最终导致不良行为习惯的形成。另一方面，如果父母对子女缺乏正确的教育方法，当发现子女犯了错误之后，非打即骂，使之经常处于焦虑、紧张、惶恐不安的状态，那么，孩子为了避免父母的严厉惩罚，必然会在犯了错误之后编造谎言，以减轻压力，其结果不仅起不到应有的教育作用，反而还会加剧不良行为的发展。还有，家庭结构失调与不完整是导致未成的人缺少监管而产生不良行为，最终犯罪道路的重要原因。从朝阳区少年庭近五年调查的结果分析，有近30%的未成年被告人所在家庭不完整，有的是父母离异，有的是监护人因犯罪而被判刑。在流动人口的未成年被告人中，有近50%的被告人没有与监护人一起生活在，得不到来自家庭的教育、温暖。
(二)学校教育的偏差
学校作为人生成长的第二摇篮，对未成年人的成长有着重要作用。然而，当前有很多学校却严重的存在着片面追求升学率、重智育轻德育的现象，忽视了对未成年人的思想政治教育和法制教育。学校教育的弊端与管理的松懈是在校学生产生不良行为的一个重要因素。有的学校管理乏力，对学生携带管制刀具、旷课，抽烟、酗酒、打架闹事等不良行为缺乏有效管理，造成少数学生产生不良行为，甚至逐步走向犯罪。
(三)社会消极因素的影响
当前，由于受社会上享乐主义、金钱万能等思想的影响，一些未成年人判断是非的标准发生了偏差。另外，随着影视文化以及网络等大众传播媒介的普及，一些以宣传暴力、色情、享乐主义、金钱至上等为主要内容的非法文化产品成为青少年成长污染的来源，对未成年人的心理、行为和价值观的发展也产生了许多不良影响，以至有些未成年人从想入非非到好奇、模仿，终于成了“暴力文化”和“色情文化”的俘虏。还有一些未成年人盲目模仿，与一些有前科、劣迹的人混杂纠集，称兄道弟。他们互相影响与唆使，其后果可想而知。
另外，未成年人辍学务工、流动人口二代教育、管理缺失，是造成大量来京未成年人不良行为的重要因素。
(四)普法宣传教育不够
经朝阳法院调查数据显示，有近50%的未成年犯罪被告人没有接受过有针对性的法制教育，这一问题在流动人员未成年人中更为突出。目前，公立学校及合法民办的学校，基本上都配备了法制校长，将对学生的法制教育纳入正常的课程及考核。但是，许多私立学校及打工子弟学校，没有法制校长，也基本上没有对学生进行过法制教育。
针对以上原因分析，预防未成年人不良行为要从以下方面着手：一是强化家庭责任，把好家庭教育关。在家庭监管上，家长要充分履行监护人职责;在家庭教育上，一些家长要改变不当的教育方式，做到言传身教。司法机关、政府职能部门对家长多开展教育、指导，考虑从法律层面，对严重不履行监护职责的监护人进行一定程度的惩治。二是强化学校责任，把好学校教育关。学校要重视道德教育、法制教育，可以加强与司法机关的合作，有针对性的开展法制宣传教育活动。其次要加强学校管理，加强对学生的纪律约束，强化对学生进入社会前的指导和教育。三是强化社会综合治理，强化未成年人犯罪的社会防线。政府应组织协调各有关部门，大力开展净化未成年人成长环境的整治活动;要重视对流动人口随迁子女的教育、管理和保护。四是发挥公、检、法等司法机关作用，开展法制教育，有效预防、减少青少年违法犯罪。
三、当前我国对未成年人不良行为的预防和处置措施
我国主要是依靠社会力量和非司法措施应对有犯罪之虞的未成年人，未成年人不良行为不进入司法程序。我国《预防未成年人犯罪法》、《治安管理处罚法》、《公安机关办理劳动教养案件规定》等行政性法律规范中设有关于未成年人不良行为及其处置的规定。
(一)一般不良行为的预防
根据《预防未成年人犯罪法》等法律的规定，对于有一般不良行为的少年所采取的是社会性、非司法性质的预防、教育和保护性措施，而不是进行任何形式的行政处罚或者送工读教育等强制性教育矫正措施，更不能追究刑事责任。《预防未成年人犯罪法》对于未成年人一般不良行为的预防、教育作了较为详细的规定，这些规定主要是对家庭、学校、社会和相关国家机关的要求，而非对未成年人的处置，体现了对一般不良行为的预防性、教育性和非司法性。
1.防止未成年人的吸烟、酗酒行为
我国《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》都规定了未成年人的父母或者其他监护人和学校应当教育未成年人不得吸烟、酗酒，任何经营场所也不得向未成年人出售烟酒。
2.预防中小学生的旷课行为
学校在发现中小学生旷课时，应当及时与其父母或其他监护人取得联系。父母或者其他监护人要进一步了解未成年学生旷课的原因，做好教育工作。同时，学校要采取积极有效的措施，加强学校教育管理工作，切实解决中小学生旷课的问题。
3.预防未成年人擅自外出、夜不归宿
夜不归宿对未成年人危害较大，是未成年人不得实施的不良行为之一。一般而言，绝大多数的父母或者其他监护人在发现未成年人夜不归宿时会及时查找未成年人的去向，并与学校、亲友取得联系。对夜不归宿的未成年人回家后应做好思想教育工作，避免以后再次离家出走。对于在校寄宿的未成年人，学校负有及时查证未成年学生夜不归宿的情况并及时寻找他们的义务。容留未成年人过夜的人应当征得其父母或者其他监护人的同意。在应急情况下，应当在24小时内通知其父母或者其他监护人、所在学校或当地公安机关。
4.预防未成年人组织或参加不良团伙
未成年人的父母或者其他监护人和学校发现未成年人组织或者实施不良行为的团伙时，应当及时对未成年人进行教育，阐明其危害性，教育其退出，并责令解散该团伙。
5.预防和制止教唆、胁迫、引诱未成年人违法犯罪
一般而言，教唆、胁迫、引诱未成年人违法犯罪的人是成年人，在犯罪团伙中，往往是主犯、累犯较多地教唆、胁迫、引诱未成年人参与犯罪活动。许多案件表明，未成年人走向违法犯罪道路的原因往往是交友不慎，受多次参与实施违法犯罪活动的“朋友”的影响而滑向堕落的深渊。父母或者其他监护人如发现有人教唆、胁迫、引诱未成年人违法犯罪的，应当及时向公安机关报告情况，同时可以采取转学、迁居的方式避免未成年人进一步参加犯罪活动。
6.父母或者其他监护人应加强对未成年人的监督管理
十六周岁以下的未成年人不得脱离监护人单独居住，是由于未成年人好奇心强，容易感情用事，在脱离监护单独居住的情况下会因不能明辨是非而参与一些违法犯罪活动。未成年人同父母或者其他监护人居住在一起有利于未成年人学会明辨是非，增强识别能力，并且得到更多的家庭之爱，有利于未成年人个性的健康发展。
在大多数情况下，夫妻双方都能履行教育子女的义务，但在双方离异的情况下，由于感情矛盾、抚养费纠纷等因素使得双方常在教育子女的问题上相互推委、逃避责任。为了防止因父母离异而使得未成年人不能享受教育的权利，我国的相关法律、法规明确了父母的义务，以确保未成年人受教育权利的实现。
为了保证继子女的各种法律权利切实得到实现，我国《婚姻法》规定，继父母对继子女，不得虐待或歧视。继父母和受其抚养教育的继子女之间的权利和义务，适用于婚姻法对父母子女关系的有关规定。
7.学校应当加强教育、管理具有不良行为的未成年人
未成年人不良行为的产生有些是家庭原因，有些是学校的教育不当，不论起因如何，学校都有责任加强未成年人预防违法犯罪工作，尤其是对有不良行为的未成年人应当加强教育和管理，不得歧视。加强对有不良行为的未成年人的教育工作主要有几个方面：①加强对有不良行为的未成年人的思想政治教育;②教育和管理要做到有的放矢，对症下药;③对有不良行为的学生不能放松知识文化教育。
8.教育行政部门和学校负有预防和矫治未成年人不良行为的职责
教育行政部门、学校应当举办各种定期、不定期的讲座、座谈、培训，把校外的专家和学者请进来或者组织未成年人的父母或者其他监护人及老师到外面去学习、参观，接受培训，使得他们在日常教育中能更好地针对未成年人不同时期的生理、心理特点，使更有效的、技术性强的防止和矫治未成年人不良行为的方法被未成年人父母或者其他监护人及老师所掌握，做到对症下药，有效防止、矫治未成年人的不良行为。
9.社会其他力量的预防责任
(1)做好学校周围的治安防范工作。学校周围的流动人员，由于目标地点比较固定，公安机关可以较容易地对其予以掌握、控制。同时，公安机关应当严格控制学校周围环境中服务行业的数量及种类，加强学校周围的治安巡逻工作，及时发现、制止、避免违法犯罪行为的发生，给未成年人一个治安良好的学习环境。
(2)保障暂住未成年学生的学习权利。作为暂住未成年人的主管机关的公安派出所，应当在城市居民委员会和农村村民委员会的协助下，主动深入到暂住未成年人中，对有不良行为的暂住未成年人做好思想教育和矛盾转化的工作。应当掌握暂住人口中未成年人的就学、就业情况，采取相应的预防措施和解决办法，预防、控制和减少暂住人口未成年人从事违法犯罪的活动。
(3)任何人不得教唆、胁迫、引诱未成年人实施不良行为。这一点前面已说到，父母和其他未成年人的监护人，还有学校，发现未成年人有不良行为倾向时，要及时教育和矫治，制止和揭露那些教唆、胁迫、引诱未成年人实施不良行为的不法分子。
(4)禁止出版、传播有害出版物。有害出版物轻则会使未成年人精神萎靡、颓废、消极、学习成绩下降，丧失意志，行为放荡，重则导致未成年人产生对淫秽、暴力、凶杀、恐怖等内容的模仿欲望，继而违法犯罪，因此，应坚决予以禁止。我国有关法律制定了向未成年人传播有害出版物的禁止性规定，主要内容包括禁止有害出版物的出版;截断有害出版物的传播渠道;依法严惩向未成年人传播有害出版物的单位和个人等内容。色情、暴力等消极文化对于未成年人具有很大的腐蚀性，往往直接诱发犯罪。做好未成年人的犯罪的综合治理，就必须净化社会文化环境，把握正确的社会舆论导向。对出版或传播具有暴力、色情、赌博、恐怖活动内容的出版物或信息的行为应视情节严重程度不同，或予以罚款，或责令停业整顿或吊销许可证;或予以治安处罚，或依法追究刑事责任。
(5)限制未成年人进入不宜的场所。这是保证未成年人健康成长、预防未成年人违法犯罪的需要。限制未成年人进入的活动场所，主要有营业性舞厅、酒吧、夜总会、带赌博性的娱乐室、游乐场等;营业性台球、卡拉0K厅在学校上课时间不能向中小学生开放;营业性电子游戏场所在国家法定节假日外，不得允许未成年人进入;正在播放“少儿不宜”的影片、录像、录音等播放场所应禁止未成年人进入。
(二)严重不良行为的矫治
由于未成年人实施严重不良行为对社会的危害较大，因此，《预防未成年人犯罪法》规定，对于实施了严重不良行为的未成年人，对这种行为应当及时予以制止，可以根据其责任年龄、责任能力、恶性程度、危害后果等给予相应的行政处罚或者其他教育保护措施。这些措施主要有：
1.严加管教
我国《刑法》第十七条、《预防未成年人犯罪法》第三十八条规定了对因不满十六周岁不予刑事处罚的未成年人，责令其父母或者其他监护人严加管教。《治安处罚法》第十二条规定，不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。《预防未成年人犯罪法》第四十九条规定，未成年人的父母或者其他监护人不履行监护职责，放任未成年人有不良行为或者严重不良行为的，由公安机关对未成年人的父母或者其他监护人予以训诫，责令其严加管教。
2.送工读学校进行矫治和接受教育
《预防未成年人犯罪法》第三十五条规定，对有法定严重不良行为的未成年人，其父母或者其他监护人和学校应当相互配合，采取措施严加管教，也可以送工读学校进行矫治和接受教育。对未成年人送工读学校进行矫治和接受教育，应当由其父母或者其他监护人，或者原所在学校提出申请，经教育行政部门批准。第三十六条规定，工读学校对就读的未成年人应当严格管理和教育。工读学校除按照义务教育法的要求，在课程设置上与普通学校相同外，应当加强法制教育的内容，针对未成年人严重不良行为产生的原因以及有严重不良行为的未成年人的心理特点，开展矫治工作。家庭、学校应当关心、爱护在工读学校就读的未成年人，尊重他们的人格尊严，不得体罚、虐待和歧视。工读学校毕业的未成年人在升学、就业等方面，同普通学校毕业的学生享有同等的权利，任何单位和个人不得歧视。
3.由公安机关依法予以治安处罚、训诫
《预防未成年人犯罪法》第三十七条规定，未成年人有本法规定严重不良行为，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安处罚。因不满十四周岁或者情节特别轻微免予处罚的，可以予以训诫。就是说，由于未成年人的许多严重不良行为，本身也是违反治安管理的行为，公安机关要依法予以治安处罚。根据《治安管理处罚法》第三章的规定：(1)纠集他人寻衅滋事，扰乱治安的，处15日以下拘留、1000元以下罚款;(2)非法携带管制刀具，屡教不改的，处5日以下拘留，可以并处500元以下罚款;(3)多次拦截殴打他人或者强行索要他人财物的，处l5日以下拘留、l000元以下罚款;(4)传播淫秽的读物或者音像制品等的，处15日以下拘留，可以单处或者并处3000元以下罚款，或者依照规定实行劳动教养;(5)进行淫乱或者色情、卖淫活动的，处l5日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养，可以并处500元以上1000元以下罚款;(6)多次偷窃的，处15日以下拘留或者警告，可以单处或者并处l000元以下罚款;(7)参与赌博，屡教不改的，处15日以下拘留，可以单处或者并处3000元以下罚款，或者依照规定实行劳动教养;(8)吸食、注射毒品的，处l5日以下拘留、2000元以下罚款或者警告;(9)其他严重危害社会的行为，也给予相应的处罚。
对于不满十四周岁或者情节特别轻微，免予治安处罚，但可以予以训诫。所谓训诫，是对免予治安处罚的未成年人给予口头的、公开的谴责和教育的方式。
4、由政府依法收容教养
我国《刑法》明确规定：已满十六周岁的人犯罪应负刑事责任。已满十四周岁不满十六周岁的人，一般不负刑事责任，但犯故意杀人、故意致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的，则应当负刑事责任。不满十四周岁的人不负刑事责任。对于不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教，在必要的时候，也可以由政府收容教养。《预防未成年人犯罪法》第三十八条规定，未成年人因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的父母或者其他监护人严加管教;在必要的时候，也可以由政府依法收容教养。
收容教养是一种强制性教育改造措施，由当地行政公署以上级别的公安机关审批，并由少年管教所执行。收容教养期限一般为一至三年。未成年人在被收容教养期间，执行机关应当保证其继续接受文化知识、法律知识或者职业技术教育;对没有完成义务教育的未成年人，执行机关应当保证其继续接受义务教育。解除收容教养、劳动教养的未成年人，在复学、升学、就业等方面与其他未成年人享有同等权利，任何单位和个人不得歧视。
未成年人因为触犯法律造成严重危害社会的行为被收容教养，这是从有利于教育、挽救该未成年人的目的出发，所采取的必要措施，而不是为了惩罚未成年人，其目的是经过比较严格的教育和训练，使该未成年人抛弃错误观念，形成正确的人生观，养成良好的品行，并初步学会和掌握有用的知识，作一个有利于社会的人。
5.劳动教养
劳动教养主要是针对有轻微犯罪行为，不需要刑事处罚，或者多次违反治安管理、屡教不改的人所采取的强制性教育改造行政措施，劳动教养在国家专门设立的劳动教养场所执行，期限一般为三年。依照国家有关规定，劳动教养的对象必须是十六周岁以上。因此，年满十六周岁未满十八周岁的未成年人可以是劳动教养的一部分对象。
根据相关法律法规，我国目前对具有不良行为或者严重不良行为未成年人的干预仅仅限于上述几种措施，矫正方式很少，在实践中较难起到作用，矫正效果不甚理想。比如，按照现有规定，可以将具有不良行为的未成年学生送入专门学校，但是在实践中如果未成年人及其家长不愿意将其送入，则很难送入。即使被送入专门学校，由于专门学校目前的教育方式以及教育内容，难以达到预想的效果。再如，如果未成年人实施强奸等严重危害社会的行为，没有达到刑事责任年龄而不能被追究刑事责任，会被送去收容教养，但实践中一些未成年人不仅没有被矫治好，反而在收容教养期间受到交叉感染，出来后继续实施犯罪。
根据以上分析，可以看出，我国对实施严重不良行为的未成年人矫治措施具有以下几个特点：(1)除了严加管教和工读教育，其他处置措施基本是针对成年人而设的，并不是专门针对未成年人特点而设计的;(2)这些措施都是由行政机关实施做出;(3)这些措施都具有很强的处罚性质;(4)这些措施大多涉及到剥夺或者限制未成年人的人身自由，时间持续也比较长;(5)这些措施大部分都是在封闭或者半封闭式的机构中执行[4]。这与对未成年人的保护理念和对未成年人严重不良行为侧重预防而非制裁的思路相违背。因此，需要探索建立矫治未成年人不良行为和严重不良行为的多样化干预体系，针对未成年人不良行为的形式、出现的阶段和个性需要增加社区劳动、特殊教育项目等多样化的措施，以提高矫正效果。
四、未成年不良行为的预防矫治建议
(一)重视家庭预防的作用
倡导和鼓励各地教育管理机构、各级妇联组织、共青团组织和学校通过举办“家长学校”等形式，提高家长的教育素质，帮助家长正确认识家庭教育对孩子成长的重要性，学习先进的教育理念和教育方法，以身作则，强化家庭教育功能，重视家庭教育。给子女提供一个良好的成长环境，发现子女有不良行为，对其进行管制和约束。对子女的任何越轨行为要及时予以纠正和制止，不能姑息纵容，使其认识到自己的错误，避免走向歧途。同时，父母对子女的违法犯罪行为应寻根溯源，寻求国家和社会的帮助。
(二)加强学校法制教育
对未成年人来说，中小学阶段正处于成长发育的关键期，学校是他们初入社会的课堂。育人为本，是对学校工作的根本要求。学校的教育内容，为学生做人和未来在社会上生存奠定基础。然而由于过于注重知识传授和学习分数，道德教育流于形式、法制教育严重欠缺，成为未成年人成长中的最大隐患。知法、守法是做人的底线。全国十个省市未成年人犯罪者进行的抽样调查[5]中问未成年犯：“你认为，导致你由不良行为走向犯罪的主要原因有哪些?”回答“法律意识淡薄”的高达77.1%，排在首位，比排在第二位的“文化程度低”高出43.2个百分点;当问及“你犯罪时是怎么想的?”有65.6%的未成年犯说“一时冲动，什么都没想”，46.8%“不知道是犯罪，也不知道会受到惩罚”进一步印证了他们的“法律意识淡薄”。
未成年人的法律意识的形成是一个长期的过程，通过学校的法制教育传授相关法律知识是重要渠道。全国十个省市未成年人犯罪者进行的抽样调查中对于“在学校学习期间，你们学校开设法制教育课程吗?”问题回答的结果是“没有开设”占60%，“开设了，但没有坚持”占29.9%，“长期开设”的只有10.1%;而普通未成年人这个问题的回答是“没有开设”占31.7，“开设了，但没有坚持”占25.2%“长期开设”的达到43.1%。在调查数据表明：(1)未成年犯对“两法”根本不了解和不太了解的比例相当高，均在八成左右;(2)尽管普通未成年人对“两法”知晓程度高于未成年犯，但全部了解其内容的也非常少，均不到一成。说明关系到未成年人切身权益和做人底线的两部法律在未成年人中的普及存在严重缺陷。
另一组调查数据显示：在表示了解《未成年人保护法》的未成年犯中，只有24.5%是“犯罪前”了解的，75.5%是在“犯罪后”;在表示了解《预防未成年人犯罪法》的未成年犯中，只有16.8%是“犯罪前”了解的，83.2%是在“犯罪后”;他们通过学校了解这两部法律的分别只有15. 4%和10.5%，而通过“司法机关”了解的分别是57.6%和67%。也就是说，绝大多数未成年犯是在发生严重不良行为或违法犯罪行为之后被法律唤醒。
未成年人最需要的不仅是文化知识，还要教他们懂得做人的底线和行为准则。学校育人的功能的增强，则能够在很大程度上预防和减少学生违法犯罪行为的产生。所以中小学应该加强学生法制教育，方式可以多样：比如设置专门的法制教育课程;配备法制校长，法制校长不能徒有其名，应该配合学校教育参与中小学校的法制宣传教育和校园及周边治安综合治理工作，对中小学生的特点、需求和教育规律、教育方法尽量全面而系统的了解，对未成年人进行针对其年龄、智力发育特点的法制教育。
(三)完善社会帮教制度
社会帮教，指依靠社会各方面力量，在一定范围内对特定的对象进行帮助教育的非处罚性的社会教育与管理措施。社会帮教是我国在长期的司法实践中创造出来的一种社会性管理措施，其内容是：依靠社会各方面的力量，对违法青少年进行帮助和教育，使其能够改掉不良的行为习惯，完成健康的社会化过程，顺利地融入社会生活。1983 年4 月公安部等7 部门联合发出了《关于违法或轻微犯罪行为青少年帮助教育工作的几点意见》，确立了对违法青少年的帮教制度。从性质上看，社会帮教既不是刑事处罚，也不属于行政处分，但长期以来确实在我国预防和矫正犯罪行为的工作中起到了积极的作用，是一种具有中国特色的、阶段性的、对青少年进行机构矫正的一种补充或辅助手段。
当前社会帮教存在的问题是，没有相应的法律规范，社会帮教的主体松散，社会帮教的效果较差等等。我国对不良行为未成年人的社会帮教工作，没有明确的主管部门，对帮教组织、帮教人员组成、帮教形式、帮教对象、帮教期限、帮教对象的权利和义务等等都缺乏法律、法规的明确规定。社会帮教也基本上处于自愿、自觉的状态，如果帮教对象不愿意接受帮教，那也只能让其放任自流，而没有相应的制约机制。在目前帮教的具体形式上，由于各方面条件和帮教人员能力的限制，空洞的说教多而实际的帮助少，帮教人员对被帮教的未成年人在求知、就业等方面的实际困难往往无能为力。部分帮教人员对帮教工作的重要程度认识不够，缺乏主动性、积极性，社会帮教工作缺乏科学的考核机制，对帮教工作做多做少、帮教效果如何没有具体的监督考核指标，帮教工作的开展全凭帮教人员的自觉程度和对社会的责任感。
社会帮教工作涉及面广，在帮教的过程中需要各个部门、组织的通力配合，这在客观上要求应有专门的机构对其作统一的指导、协调与管理。在现有的条件下，可以考虑由专门机构来具体负责社会帮教的协调、管理工作。对于符合社会帮教条件而拒不接受社会帮教的未成年人，应由社区、居委会向公安部门提出建议，由公安部门将其送入工读学校接受工读教育。在帮教人员的组成上，积极推进社会志愿者帮教活动，逐步建立一支以社区作为组织者，以社会志愿者为主体的专业化、高素质的社会帮教队伍，并有组织地、定期与不定期地开展形式多样的社会帮教活动。另外，要建立社会帮教工作的监督考核机制。
(四)完善专门教育立法，加大对工读教育的投入
工读学校是对有违法和轻微犯罪行为的未成年学生进行特殊教育的半工半读学校，是普通教育中的一种特殊形式，也是实施九年义务教育的一种不可缺少的教育形式。其招生对象是：年龄在十二周岁至十七周岁;有违法或轻微犯罪行为，但又不够劳动教养、收容教养或者刑事处罚的行为;不适宜留在原学校继续学习的学生。根据《预防未成年人犯罪法》第三十五条的规定，对有严重不良行为的未成年人，之所以送工读学校，是为了对其进行矫治和接受教育。对于送到工读学校进行矫治和接受教育的未成年学生，应当以转变其产生严重不良行为的思想为首要任务，应当结合学生思想实际，切实加强理想、道德、法制和爱国主义、集体主义和社会主义教育，帮助其明辨是非，认识并改正错误，树立正确的人生观、价值观、养成良好的品行。
我国工读学校诞生于20世纪50年代，专门针对一些有犯罪与偏差行为、年龄在十二周岁至十七周岁未成年人开设的学校。实践证明，工读学校对于教育、挽救有违法和轻微犯罪行为的未成年学生起到积极作用。全国人大常委会在2003年进行的未成年人保护法执法检查中了解到，北京近50年来招收工读学校学生1万余人，转化成功率为96%。天津两所工读学校成立20多年来，总计招生10636人，从跟踪调查看，毕业的学生96%在各自岗位上表现较好，有的还成为生产骨干。国务院办公厅转发国家教委、公安部、团中央《关于办好工读学校的几点意见》的国办发文件中对于工读学校的地位和作用予以了肯定，其中对工读学校的性质、任务和办学指导思想以及思想的政治教育和学生管理、招生来源、毕业生出路等问题进行了规定;确立了“立足教育、挽救孩子、科学育人、造就人才”的指导思想;明确了工读学校的任务是全面贯彻执行教育方针，把有违法和轻微犯罪行为的学生教育挽救成为有理想、有道德、有文化、有纪律并掌握一定生产劳动技术和职业技能的社会主义公民。
我国工读学校经历了两个阶段。第一个阶段的培养目标是把因有轻微违法犯罪行为而进入工读学校的学生，通过半工半读转变成为“自食其力的社会主义劳动者”。现阶段，工读学校被定位为义务教育的补充，主要职责是为家庭、学校、社会服务，接纳的是厌学和行为偏常的“问题学生”。[6]我国曾经有将近200所工读学校，目前仅有不到70所。四川全省只有52中一所工读学校。2003年，广州市就有3000名品德偏常的“问题孩子”需要进入工读学校，但广州仅有1所能容纳100人的工读学校。[7]这突出地反映了我国工读学校严重滞后于时代的发展、缺失法律保障的社会地位和国家必要的经济投入。
根据调研访谈，目前北京市工读教育主要存在几大问题：
首先是“法律定位”问题。我国还没有关于工读学校的专门立法，仅在《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》中对有关工读学校的有关问题作了原则规定，但定位模糊，把工读学校列入对未成年人严重不良行为矫治的学校，却缺少具体实施细则。如可否强制送“问题孩子”到工读学校或强制管理等，都没有明确的依据。
其次是资金支持力度不够。目前对工读学校，缺乏稳定的、特殊的财政支持政策，其办学及学校发展所需经费，也和普通学校一样依据《关于修订〈北京市普通教育事业公用经费定额标准(试行)〉的通知》(京教财[2001]47号)拨付经费。由于缺乏资金支持，直接导致工读学校办学条件差，基本办学条件处于普通学校中下等水平，学校教育教学设施较为匮乏、陈旧，校园环境较为破旧;部分学生家庭经济困难，无力承担在校期间的住宿费和伙食费;无力深入开展教学交流、研究以及改革，从而限制了工读教育的发展。尤其要提出的是，教师工作压力大、时间长，但收入却处于普通学校中下等水平，无法吸引优秀教师。1978年恢复办工读学校时，工读学校教师月工资性收入40元，特教费就有20元，相比工资性收入比例为50%，月总收入能达到60元，这相当于60年代本科毕业生工作10几年后的收入。但现在工读学校月工资性收入2500元左右，特教费只有180元左右，相比工资性收入比例为7%。特教费相比总收入已经微不足道，根本不能体现对工读学校教师的特别照顾。
再次是无法保障有严重不良行为的学生入学。截止2004年底，北京市工读学校在校生1502人，校外有严重不良行为学生(也称工读预备生)506人。由于缺乏明确的政策，导致一些有严重不良行为的学生，在其就读的普通学校提出申请后，因为学生本人或其父母不同意，不能及时送到工读学校接受教育。
最后，工读教育的教学内容以及教育方式不能适应时代发展的需要。工读教育的对象是有严重不良行为的学生，绝大多数学生数学等基础文化课都比较差，目前是按普通学校的教学标准以及教学内容来要求这些学生，这导致学生学习压力大、效果差，并容易给他们带来挫折感
针对上述问题，应该加快工读教育立法，本课题组提出完善工读教育的下列立法建议：
1.工读教育应当单独立法
从我国工读教育50年来的发展和目前的社会实际情况看，工读教育单独立法，明确其特殊性质，引起社会关注，提高社会影响力是非常必要的，例如，可统一将工读学校更名为“青少年法律援助学校”。按照义务教育的要求，工读学生和普通学生一样享有平等接受基础教育的权利。国家应立法编制工读教材，选派优秀教师，有针对性地设置心理健康、行为矫治等课程，逐步形成一套符合我国国情的工读教育框架体系。
2.应当保障工读教育经费
虽然办好工读学校需要大量的经费保障，但是相对于国家和社会对违法犯罪所付出的高成本来说，这个投入还是比较低的。目前学界提出要对有不良行为的未成年人实行及早干预，这一理念的提出对于预防未成年人违法犯罪有着重要作用。为使工读学校能够更加充分地发挥作用，各级政府应当保障工读教育的办学经费。未成年人保护法第二十五条规定：“ 依法设置专门学校的地方人民政府应当保障专门学校的办学条件，教育行政部门应当加强对专门学校的管理和指导，有关部门应当给予协助和配合。”要将保障专门学校教育经费问题落到实处，具体应当做到以下几点：首先，要保障校园的良好环境，包括校舍、场地、教育教学设施、运动场馆等建设。要让专门学校的硬件设施与普通学校持平甚至高于普通学校的水平，才能给学生创造良好的成长环境。其次，提高工读学校及教师的社会地位和福利待遇。工读学校无论叫什么名称，它的社会定位应受到特有的尊重。国家应采取积极的措施，通过提高待遇、师范培训、资格认证等来稳定工读教师队伍，并广泛宣传工读教师无私奉献的牺牲精神，提升他们的社会地位，也由此解决“招生难”的问题，使工读教育进入良性循环发展的轨道。最后，要对初中阶段的专门学校学生实行免费教育，对于家庭特殊困难的学生减免住宿费、伙食费等费用。要通过以上措施把工读学校办好，让家长信任、学生自愿到专门学校来就读。
3.解决送入程序问题
专门学校的学生虽然具有严重不良行为，但是并没有被法院确认为违法犯罪，所以入学不能靠公安部门来强制。但是，由于缺乏强制入学程序，导致一些应当进入专门学校进行矫治的学生不能入学，而普通学校甚至家庭无力教育，使这些未成年人实际上处于无人监管的状态。因此应当在法律上给予专门学校招生的对象及程序更加明确和具体的规定。
首先，应当明确专门学校的招生对象应当仅限于具有《预防未成年人犯罪法》所规定的九种严重不良行为的未成年人，不能随意扩大。这些未成年人必须是普通学校无法监管，并经过法定程序的未成年人。对于要送入专门学校就读的学生，必须要有证据证明其具有哪些严重不良行为，才可以向教育行政部门提出申请将其送入专门学校接受教育。实践中有些学校把学习成绩差和不遵守课堂纪律的学生也申请送入专门学校，这样做于法无据，应当坚决予以杜绝。其次，在送入程序上，根据《预防未成年人犯罪法》，目前实行的是“由其父母或者其他监护人，或者原所在学校提出申请，经教育行政部门批准。”也就是说，有权提出将学生送入专门学校的主体是原就读学校或者未成年人的监护人，批准部门是教育行政部门。正是由于批准机关是教育行政部门而非公安部门，造成了学生得不到矫治、却又无法进入工读学校接受教育的现象。在美国，与我国专门学校相类似的是“司法安置”的特殊教育制度。美国青少年犯罪的范畴包括了我国法律所规定的严重危害社会，尚不够刑事处罚的违法行为。另外，我们认为属于教育范畴的逃学、父母无力管教的学生，在美国被称为”身份违法”(Status Offense)或者“需要监管的年青人”(Person in Need of Supervision)，这些都是要经过青少年司法程序，由法院作出裁决，而很多法院的裁决就是要求这些学生接受各种特殊教育。由于是法院作出的裁决，具有权威性和强制执行力，这一点很值得我国借鉴。要解决我国专门学校学生的送入程序问题，需要有司法部门的适当介入，不能单纯依靠教育行政部门的力量。比如对于教育行政部门批准但是却由于各种原因不能就读专门学校的学生，要给学生、家长和学校充分陈述理由的机会，并由法院进行最终裁决。
4.改革专门教育的内容及形式
未成年人保护法第二十五条规定了专门学校教育的内容，即专门学校应当对在校就读的未成年学生进行思想教育、文化教育、纪律和法制教育、劳动技术教育和职业教育。其中对学生进行纪律和法制教育是修订时的新增内容。但是这些都是原则性的规定，需要由其他法律法规及地方立法进一步加以明确，使之更为具体和具有可操作性。
专门学校的学生多数具有不良行为或严重不良行为，加强对他们进行思想教育、纪律和法制教育，有利于实现根本转变。因此，应当在有关法律法规或者地方规章中规定，按照在校生数量为专门学校配备专业的心理辅导教师和法制教育教师。
专门学校区别于普通学校之处在于要对工读学校学生进行劳动技术教育和职业教育，使他们能够通过劳动改变懒惰、贪图享乐等恶习，成为有一技之长、能够自食其力的人，对预防未成年人将来违法犯罪起到积极作用。很多工读学生虽然文化课成绩不高，但是在有些方面存在特长。因此我们在教育过程中不能忽视学生的差异性，必须要做到因材施教、扬长避短，使教育与就业结合得更加紧密。
另外由于专门学校学生文化课基础普遍较差，应当改革专门学校的课程设置。例如不使用普通学校的教材和教学要求，而根据学生入学时的文化课水平测试制定专门学校教材;组织专门的考试，不和普通学校学生使用同一标准;对于专门学校的学生的升学等考试要适当放宽，尽量给专门学校以招生自主权，使完成初中阶段的义务教育之后的学生要么进入普通高中继续学习、参加高考，要么进入专门教育系统内的职业培训学校，使学生能够掌握一技之长，有利于就业。
(五)积极探索未成年人不良行为矫治新形式
除了上述各种预防和矫治未成年人不良行为的方法与措施外，还需要各地有关机关和部门积极探索有效的未成年人不良行为矫治的新形式。典型是上海自2003年至今实行的缓处考察措施产生了较好的效果;还有贵州瓮安建立“三位一体”的帮教工作体系和工作机制效果也不错。
1、2003年4月，上海市南汇公安分局推出了缓处考察试点工作，根据上海市《南汇公安分局关于对未成年人违法行为施行缓处考察制度的实行办法》和《南汇公安分局对违法未成年人实行缓处考察办法的实施细则》规定，缓处考察的对象包括：(1)年满十四周岁，未满十六周岁的未成年人，因违法犯罪尚不足以刑事处罚，或违反《治安管理处罚条例》，符合治安管理处罚的，可暂缓裁决处理;(2)年满十六周岁，未满十八周岁的未成年人，且属在校学生的，违反《治安管理处罚条例》，符合治安管理处罚的，可暂缓裁决处理。对于经教不改 、流窜作案 、监护人和学校没有监护、教育条件的不给予暂缓处理。缓处考察是一种类似与美国的附条件转处计划的措施。
对缓处考察人员的报批由户籍地派出所负责。办案单位在办案过程中发现未成年人违法的，应当通知其监护人到场，并告知申请暂缓处理。缓处考察的审核部门为法制办，审批权由公安分局领导行使。缓处考察的期限为三至六个月。帮教、考察措施的落实由社区民警具体负责。并将情况通知青保办、综治办、学校、社区，获取全社会的帮助。在帮教期间，社区警员每周一次与违法青少年面对面交流，剖析违法犯罪的成因、危害性和所要承担的法律后果，同时规劝鼓励其振作精神。有关帮扶人员每月一次听取其书面汇报思想、学习、生活情况和体会。派出所为每名违法未成年人立档建卡，对在“缓处考察”期间表现好的，违法材料另列，今后不转入个人档案，这样将不影响未来的升学、就业等。此举有助违法青少年尽快走出阴影，告别过去。据统计，自实行“缓处考察”以来，南汇未成年人违法犯罪人数逐年下降。2003年比2002年下降四分之一，2004年比2003年下降三成，2005年以来比2004年同期又下降近百分之十五，特别是原来以侵犯财产为主的未成年人违法犯罪势头得到有效控制。对在考察期内确有悔过自新或立功表现的，予以解除缓处考察。并将缓处考察情况通知原办案单位，办案单位根据此情况依据《治安管理处罚条例》第十六条之规定，予以从轻或免予处罚。对在考察期内又违法犯罪或不服帮教的，撤消对其缓处考察决定，由承办单位按照《治安管理处罚条例》依法处理。目前缓处考察制度的适用范围和比较小，尚处于局部试点阶段。
2、贵州瓮安建立“三位一体”的帮教工作体系和工作机制，确保帮教工作落实到位。2008年贵州瓮安县发生的“6·28”严重打砸抢烧事件，有一个显著的特点，即有大批的青少年参与其中，特别是经查实有104名青少年(多数为未成年人和在校学生)直接参与了打、砸、抢、烧，造成了严重后果和恶劣影响。如何依法正确妥善处理这批涉案违法青少年，成为“6·28”事件后期处理的重点和难点，备受社会各界关注。本着教育为主、处罚为辅，着眼未来，感化挽救的原则，对这批违法青少年实行宽严相济的刑事政策，依法从宽处理，让他们全部回归社会、学校、家庭，对他们开展帮教挽救工作，取得了良好的效果。截止2009年12月底，104名帮教对象只有2人重新违法犯罪受到处理，其他的帮教对象均有较大的进步和转变，特别是2009年高考中，有9人考上了大学(专)并被录取，实现了政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。探索了新时期对违法青少年帮教挽救工作的新路子，推动了司法体制改革和社会管理创新。
为了使帮教工作落到实处，省、州、县政法委共同研究制定了《瓮安县“6·28”事件违法青少年帮教工作方案》，着力在建立机制，科学施教，取得实效上下功夫。一是以学校教育为主阵地，建立了学校、家庭、社会“三位一体”帮教工作体系和“1+1+1”的工作机制。“三位一体”工作体系即：将104名帮教对象的帮教责任全部落实到59名县乡领导、62名班主任和所有帮教对象家长，并由县帮教领导小组与各乡镇(村、社区)、学校(班级)、家长层层签订了帮教责任书，建立学校、家庭、社会三位一体的帮教工作体系;“1+1+1”帮教机制即：对在校学习的帮教对象采取“1名学校负责人+1名教师+1名帮教对象”的模式;对不在校的帮教对象采取“1名党政领导+1个基层组织+1名帮教对象”的模式;对“后进生”、“问题生”采取“1名教师+1名优秀学生+1名帮教对象”的模式，通过了三个“1+1+1”工作机制的落实，使责任和措施真正不落空。二是遵循青少年成长规律和这批回归青少年的特点，在全面加强思想、法制、道德心理、文化教育的同时，针对不同情况，突出重点，科学施教，使教育挽救工作具有针对性。各学校老师坚持在孩子入校、入班前，摸清他们的思想动态并结合之前的表现与其进行谈心、交流，开展思想、法制教育和心理辅导，引导和鼓励他们走出阴影，树立信心。在帮教过程中，老师不断与他们谈心、沟通，及时纠正他们的缺点和错误，及时表扬他们的成绩和进步，指导他们沿着正确的方向前进。学校设立法制教育办公室，加强经常性的法制教育。加强对老师的心理健康教育知识培训，设立心理咨询场所，开通了心理咨询网和心理热线电话，安排每两周一堂心理健康课，建立了学生心理健康档案系统。目前瓮安城区各学校均配备了心理学教师。针对帮教对象文化成绩普遍较差的实际，各学校成立文化课辅导小组，由任课老师为他们补齐落下的课程，组织优秀学生结对帮助。为确保寒暑假期间帮教工作不脱节，县帮教办下发了《关于认真做好假期帮教工作的通知》，广大帮教干部、教师深入开展了暑期回访谈心、检查假期作业、组织参加社会实践等帮教活动。三是在对违法青少年进行帮教的同时，积极开展对未成年人家长的教育，帮助家长树立正确的家庭教育理念和先进的家庭教育方法。县帮教办通过举办家长座谈会、培训会、法制教育会等形式开展家长教育，教会家长掌握运用科学的家庭教育方法和端正品行来教育培养子女。四是健全完善帮教工作规章制度。为使帮教工作走向规范化、制度化，瓮安县建立完善了帮教联席会议、个别谈话、定期回访、定期检查、跟踪问效、毕业班帮教对象特别关怀、帮教对象表现日记录、思想月汇报等制度。
建立青少年帮教常态化工作机制，巩固和建立青少年帮教常态化工作机制，巩固和扩大帮教成果。一是加强跟踪帮教。瓮安县帮教办、有关学校组织加强对已考上大学在外地读书和已外出打工的帮教对象跟踪帮教，利用节假日、暑期他们返乡之机召开座谈会，了解帮教对象学习、生活、工作情况，及时对其进行帮助、教育，巩固帮教成果，确保帮教工作不脱节。二是建立青少年帮教常态化工作机制。把针对“6·28”违法青少年帮教工作的做法延伸拓展到全县中小学的“后进生”、“问题生”，将原县帮教办公室为常设办事机构，定编6人，配齐配强工作人员，并将工作经费纳入了县级财政预算。三是完善了全县青少年帮教工作网络体系。各乡(镇)、学校也都成立了领导小组及办公室，明确了专兼职工作人员;成立了“家长学校”、“学校家长委员会”等并完善了运作模式;完善了帮教工作档案，按照“一人一策”的模式有针对性地开展帮教工作。
五、充分发挥共青团组织的服务与管理青少年的职能优势，协调有关职能部门齐抓共管
(一)加强“两法一例”的宣传
“两法一例”不仅是保护青少年权益、预防和减少违法犯罪，维护社会安定，发展社会主义法制的需要，更是保障未成年人健康成长，促进社会主义精神文明建设，保证社会主义建设顺利进行的需要。
为营造有利于未成年人健康成长的良好环境，共青团组织应该立足自身工作特点，充分发挥优势，开展相关活动，把开展“两法一例”宣传作为构建和谐社会、确保下一代健康成长的重要举措，纳入到服务和教育青少年的总体工作部署之中，将“两法一例”宣传教育的工作作为青少年教育的重点内容来抓，每年开展未保宣传活动，利用上街宣传、法律咨询、悬挂横幅、橱窗宣传、黑板报展评和印发宣传资料等多种形式，广泛开展宣传活动。
(二)加强对预防未成年人犯罪法实施的调研和修订的研究
距离1999年我国颁布《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》已经十三年过去了，随着我国社会生活的发展变化，未成年人违法犯罪呈现低龄化、团伙化、暴力型的趋势。闲散未成年人、离异家庭未成年人违法犯罪率较高，农村留守未成年人、流动未成年人违法犯罪增多。随着互联网的发展，未成年人的网络违法犯罪已成为严重的社会问题。现有法律、法规有的线条过粗，规定过于笼统，预防未成年人违法犯罪工作面临着新问题。修订《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》，对于新形势下促进未成年人健康成长，优化和加强未成年人权益保护工作，预防和减少未成年人违法犯罪，维护社会稳定，构建和谐社会具有重要的现实和长远意义。
因此，共青团组织应该利用自身服务青少年的特点，加强对《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》实施的调研和修订的研究，对修订该法律的有关规定提出建设性的意见，重点解决现存的建立未成年人保护和违法犯罪预防工作机制的问题，进一步明确法律责任，增强法律的强制性和可操作性，突出教育、预防、矫治三方面的内容，改进对困难及不良未成年人的教育、帮扶、挽救工作，强化学校、家庭、职能部门、基层组织和社会有关方面的责任。
(三)加强法律校长队伍建设
法制校长制度的建立，对于增强学生遵纪守法意识，提高自我保护能力，维护合法权益，净化学校及周边地区治安秩序，预防和减少青少年违法犯罪，推进“平安校园”创建，发挥了积极的作用。要使法制校长工作制度化、经常化，就要明确工作职责、完善工作制度，确保法制副校长工作落实到位。
为了进一步做好法制校长工作，需要加强对其队伍建设。共青团组织可以会同教育部门、政法部门、司法行政部门等相关部门做好法制校长选聘、培训和评估等工作，建立聘任后的管理和考核等制度，将法制校长工作作为评估学校整体工作的一项内容，经常指导法制校长开展法制宣传教育工作，培养典型，推广经验，开发法制宣传教材，使在校学生的法制教育逐步走向规范化、制度化、系统化。
(四)协调各职能部门加强对重点人群的管理工作
1.加强社区闲散青少年服务管理工作
闲散青少年是违法犯罪的高发人群，也是社会治安的不稳定因素，其中重要的原因是闲散青少年缺乏法律知识，是非辨别能力差，容易受社会不良风气的影响。这要求工青妇组织、各基层单位、劳动部门、用工单位对社区闲散人员、来京务工人员等重点人群应加强普法宣传教育，提高其法律素质、自我保护意识和维权意识，增强辨别是非的能力，预防误入歧途、触犯法律。另外还要加强对监护人的教育和培训，继续发挥家庭对闲散青少年的教育管理职能，教育家长对闲散青少年切实负起监护责任，不可放任自流。
“北京共青团100365首善行动”确定的12个公益主题，59个公益行动，努力满足青少年身心健康、个人成长、事业发展、社会参与和权利表达五个方面的需求，青少年群体主要划分为13类主流群体和5类特殊群体。特殊青少年群体包括：残疾青少年、闲散青年、自由职业青年、罪错青少年、城市流浪儿童等18类青少年群体。这些群体中就包括了闲散青少年，又称“三失”少年(失业、失学、失管)，处于社会闲散状态，更有甚者正游走在违法犯罪的边缘。通过海淀区检察院的数据统计，2007年青少年犯罪中社会闲散青少年占发案总数的41%，2008年占26%(因为奥运)，2009年占49.6%，2010年占50.4%。这些处于闲散状态的青少年，面临家庭关系紧张、经济收入低下、生活不稳定等情况，与同年龄阶段务农、上学的青少年相比，更易结交不良人群，再者受到暴力网游、淫秽读物的影响，更易实施违法犯罪。处于社会闲散状态的青少年如果得不到妥善的安排，不仅会带来一系列的社会问题，还将成为危害社会治安、破坏社会稳定的隐患。
鉴于闲散青少年对社会造成的严重影响和危害，应该尽快建立起相应的工作机制，形成市、区、镇(乡)、村(社区)四级联动的工作体系，建立由综治部门、劳动部门、公检法司部门、工青妇组织、教育部门等相关单位各司其职、整体联动的教育管理机制。另外应健全工作队伍，明确职责分工，确立专兼职人员对闲散青少年事务进行管理。另外应划拨专项资金，对闲散青少年的教育管理、技能培训等工作提供资金保障。
2.加强对农村留守未成年人的监管
受到诸多条件的限制，很多农民工在进城务工的同时却无力解决孩子一起进城随父母监护的现实问题。只好将孩子留在农村独自学习生活，无人管理监护，致使形成了农村留守未成年人违法犯罪的现状。比如，四川南充嘉陵区检察院2011年共受理提请批准逮捕未成年犯罪嫌疑人案件17件35人，其中属于农村留守未成年人作案的为13件29人，分别占总数的76.5%和82.9%。2010年共受理提请批准逮捕未成年犯罪嫌疑人案件9件13人，其中属于农村留守未成年人作案的为7件11人，分别占总数的77.8%和84.6%。农村留守未成年人违法犯罪的原因除了身心不成熟外，家庭教育的缺位与不足和社会不良因素的影响是重要的原因。
为了有效控制和预防日益严重的农村留守未成年人违法犯罪，国家、社会、学校以及家庭应齐抓共管，实行综合治理，探索建立行之有效的留守未成年人监护和教育工作体系，把农村留守未成年人纳入有效的教育与监管之中，使他们真正得到关心、爱护与良好的教育，顺利走过人生的这一阶段。可以考虑由基层社区和共青团牵头，联合妇联、村委会、学校，在农村建立长期的留守未成年人监测制度，明确监测办法，形成长期工作制度，在全局上整体地、动态地掌握留守未成年人的情况。另外，实行有效的司法预防，依托社会管理综合治理，开展好法律宣传，多渠道、多形式向家长传授家庭教育知识，加大对农村未成年人家长和监护人的宣传、教育工作，让监护人明确自己的监护职责和任务。教育家长切实重视与留守孩子的沟通和交流。督促外出的父母、老师加强联系，形成家长和老师的互动，共同做好留守学生的教育工作。进行农村实行留守未成年人、监护人登记制度。要求外出务工的父母指定有监护能力的亲属代为监管，无符合条件的由村委会负责或者指定，以便时刻掌握农村留守未成年人的心理动向，防止他们误入歧途。
3.加强流浪乞讨未成年人的监管和教育
流浪乞讨未成年人不仅需要民政、公安等政府部门的救助保护行动和社会公众的积极参与，更需要尽快完善未成年人权益保护措施，加强对流浪乞讨未成年人的救助保护。目前，在完善流浪乞讨未成年人救助保护工作中还存在着诸多问题，如，由于我国未成年人监护制度的不完善、执法力度不足和社会救助不到位等原因，社会中存在着父母(或其他监护人)以营利为目的带孩子乞讨或者同意他人带孩子乞讨行为，这侵犯了未成年人的受教育权等权利，严重影响未成年人的身心健康成长;救助流浪乞讨未成年人的法律体系不健全。在我国，《未成年人保护法》等法律有关未成年人监护制度的规定不健全，没有制定《儿童福利法》，缺乏完善的未成年人福利制度;救助机构的建设有待加强等。
因此，对于流浪乞讨未成年人，应当建议制定专门的禁止少年儿童乞讨的法律，从源头上制止利用、协迫、租赁、拐骗、残害少年儿童做乞讨工具的现象发生，从而也会减少流浪乞讨未成年人违法犯罪行为。应加大对特困少年儿童救助资金的投入，建立特困儿童救助保护专项资金。要建立长效工作机制，加强对流浪乞讨未成年人的救助保护。民政部门要切实履行职责，承担起流浪乞讨未成年人的临时监护职责;公安、城管等部门在行政执法中发现流浪乞讨未成年人的要主动将其护送至救助站接受救助;共青团组织、教育部门、妇联等要通过专题讲座、媒体报道等形式，增强父母(或其他监护人)的责任，使父母(或其他监护人)认真履行监护职责和抚养的义务。要动员社会力量参与流浪乞讨未成年人的救助保护。要鼓励和提倡公益组织和社会公众积极参与流浪乞讨未成年人的救助保护。
4.对一些有特殊需要家庭比如存在监护、教育有困难的家庭提供支持、指导和帮助，完善家庭的功能，可以有效地起到预防未成年人不良行为作用。
六、律师群体在预防与矫治未成年人不良行为中发挥积极作用
我国的律师业正在逐渐走向成熟，在国家政治文化建设当中，尤其在法治建设当中发挥着越来越重要的作用。律师是谙熟法律的社会法律工作者，既是法律维护者也是民主推进者，因而律师参与预防与矫治未成年人不良行为工作是义不容辞的社会义务。事实上，越来越多的律师已加入该队伍中。律师群体可以在以下方面为预防与矫治未成年人不良行为发挥积极作用。
(一)提供法律援助
中国有近4亿多未成年人，他们正处于长身体学知识的人生成长阶段，通过很多事件和案件可以了解到，许多未成年人的合法权益受到侵害，还有一部分人受各种因素的影响走上违法犯罪的道路，这部分人是社会中的弱势群体，由于受他们的年龄、学识和能力的影响，他们往往或是因为无钱聘请律师或是不敢拿起法律的武器捍卫自己的权利，当他们的权利受到不法侵害或因一时失足时，他们不了解自己应有的权利，不能为自己作有力的辩护，甚至可能会使一部分未成年人的权益遭受更深更多的侵害或者使一部分未成年人进一步走向违法犯罪的深渊。因此说很多未成年人需要法律援助。
律师作为法律工作者，谙熟法律，而且在办案过程中，积累和总结了丰富的工作经验。大多律师有极强的责任心，同情心和高度的正义感，可以成为为未成年人提供法律援助的强有力的团体。而且我国相关法律法规也对此作了规定。《中华人民共和国律师法》第四十二条规定“律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责，为受援人提供法律服务”。2012新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》第三十四条规定：“犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请。对符合法律援助条件的，法律援助机构应当指派律师为其提供辩护。犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护“。第二百六十七条规定：“未成年犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护”。司法部《关于开展法律援助的通知》、最高人民法院、司法部《关于进一步加强律师刑事辩护工作的通知》、《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》及司法部、共青团中央《关于保障未成年人合法权益做好未成年人法律援助工作的通知》等，均规定了律师为未成年人提供法律援助是一项义务，我国参加的《联合国少年司法最低限度标准规则》(北京规则)也确立了向未成年人提供法律帮助的原则。
(二)进行法制宣传
法律援助是必要的，但防范才是根本。加强法制宣传，提高未成年人的法律意识和社会各阶层对未成年人保护的重视，是预防未成年人不良行为的有效手段。通过宣传使《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》深入人心，这样才能让未成年人生长在一个法制环境中，自觉知法守法，减少实施不良行为。
律师可采取多种方法和渠道进行预防未成年人违法犯罪行为的宣传，让大家增强法律意识，了解哪些行为是违法犯罪行为，后果会是什么，如何提高自我预防能力。比如，可以借助广播、电视、报刊等媒体开辟各式各样的说法栏目进行法制宣传;可以通过在各中小学、社区开办法制讲座进行普法教育;或通过组织活动及法律知识竞赛等喜闻乐见的灵活方式对未成年人直接进行法制宣传和教育。
(三)展开调研，提出合理化建议
律师作为一种职业，本身就是一种司法监督体制。律师可以通过立法建议、参与修改条例或司法建议、参与诉讼等各种途径监督法律的正确实施。
律师在执业过程中，常常接触到一些未成年人当事人，更容易了解他们的特点和具体情况。因此，律师可以就办案或者调研到的情况进行分析研究，向立法机关提出相应的立法及司法建议，向有关行政企事业单位提出合理化指导、管理建议，或更好地协助相关单位做好预防与矫治未成年人不良行为工作。
(四)参与社会帮教
社会帮教作为我国在长期的司法实践中创造出来的一种社会性管理措施，其内容是依靠社会各方面的力量，对违法青少年进行帮助和教育，使其能够改掉不良的行为习惯，完成健康的社会化过程，顺利地融入社会生活。社会帮教工作涉及面广，在帮教的过程中需要各个组织和人员的通力配合，律师作为专业法律从业人员，有义务参与其中发挥积极作用。
(五)担任中小学的法制校长
律师可以担任中小学法制校长，协助学校加强学校治安综合治理工作和组织开展法制宣传教育，对师生和学生家长进行普法宣传，培养广大师生和家长遵纪守法的观念和自我保护的意识。
担任法制校长，可以从以下方面展开工作预防未成年人违法犯罪行为：1、协助公安、工商文化、卫生、城建、街道等有关部门和单位，依法管理和整治校园周边的网吧、游戏机室、歌舞厅、酒吧等娱乐场所，维护校园治安，综合整治学校周边环境，及时解决影响青少年健康成长的周边环境问题;2、帮助学校对有不良行为和严重不良行为的学生，要做好教育、感化、挽救工作，要协调学校、家长签订帮教协议，落实帮教措施;3、协调政法部门妥善处理学生违法犯罪案件;4、研究青少年生理、心理特点和预防青少年违法犯罪问题，对学校的师生定期进行法律知识培训，开展法津知识的讲座。培训的内容主要包括：法律基础知识、《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《中华人民共和国治安处罚法》、《中华人民共和国交通安全法》、《中华人民共和国环境保护法》、国务院《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设若干意见》、国务院《公民道德建设实施纲要》等法律法规。5、帮助学校开展学生法制教育宣传活动，通过专题讲座、知识竞赛、观看影砚、展览、征文、模拟法庭等丰富多彩的青少年法制教育宣传活动，寓教于乐，在潜移默化中使全体学生接受法津教育。等等。
总之，人是环境的产物，未成年人的成长受到多种环境因素的制约和影响。未成年人不良行为不仅仅是一个家庭里的问题，也不是一个学校里的问题，而是一个社会问题，应当发动和运用各种可能的资源，如家庭、学校、青少年群体、国家机关、律师群体等各种社会组织共同参与未成年人不良行为的预防与矫治。
备注：
[1]姚建龙：《少年刑法与刑法变革》，中国人民公安大学出版社2005年版，第92页。
[2] 姚建龙：《少年刑法与刑法变革》，中国人民公安大学出版社2005年版，第97页。
[3] 郗杰英：《预防未成年人违法犯罪研究报告》，中国档案出版社2002年版。
[4] 姚建龙著：《长大成人：少年司法制度的建构》，中国人民公安大学出版社，2003年版，136页。
[5] 数据来源于2010年中国预防青少年研究会主持进行的“全国未成年犯抽样调查”。从全国抽取10个省、直辖市。调查对象为未成年犯管教所在押未成年犯，共获得有效问卷1224个。同时在相同地区抽取普通中学学生为对照组，获得有效样本925个。
[6] 周俏春：《关注未成年人：什么样的孩子送工读学校?》，载新华网，http://news.sina.com.cn/c/2004-05-26/10462632284s.shtml，2006年12月26日。
[7] 《民盟中央提案：关注“问题孩子”办好工读教育》，载人民网，http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2006-03/09/content_6148821.htm。