未保法不是“儿戏” 呼吁有关部门落实“控烟”条款

ByChen

未保法不是“儿戏” 呼吁有关部门落实“控烟”条款

                                                            文/佟丽华
编者按

在调整未成年人控烟方面,我国最新修订的《未成年人保护法》从内容、相关主体的禁止性规定、国家机关的保护义务及法律责任等设置了全方位的保护制度。然而,在实证调查中,仍能够发现许多执行不到位的情况,这其中的因素较为复杂。在本文中,佟丽华主任将结合新修未保法及相关社会组织的调研报告,阐释当今对于青少年控烟执行的实施现状,同时提出相关改进建议。

2022年2月28日,一家专门致力于控烟工作的社会组织新探健康发展研究中心召开了“《未成年人保护法》控烟相关规定实施情况信息交流会”。会上该中心介绍了去年9月至12月结合未保法在全国开展的“控烟”调研情况,其中我最关注的未成年人购烟情况是:在8个城市共86家售烟点中,有83家店未成年人购烟成功,占比为96.5%,其中成都、上海、西安、石家庄、北京、青岛、昆明的购买成功率为100%。在7个城市70家电子烟店中,有50家店未成人购电子烟成功,占比为71.4%。尽管调研范围有限,数据只能作为参考,但上述调研所反映出来的问题还是令人震惊的。

 2020年10月17日全国人大常委会表决通过了修订后的《未成年人保护法》。考虑到公众及相关部门对新规定的熟悉、接受及落实等过程,经过七个多月的宣传后,该法于2021年6月1日正式实施。为了更好保障未成年人的健康权益,在未成年人控烟方面,本次修订强化了保障未成年人免受烟草伤害的内容,包括本法所规定的控烟也包括电子烟、禁止在学校和幼儿园周边设置烟草销售网点、学校和幼儿园全面禁烟,并在“法律责任”一章规定了明确的处罚措施。应该说,法律规定是明确的、处罚是严厉的。但遗憾的是,尽管新法通过已经一年多,该社会组织调研时新法正式实施也已经有几个月,但为什么执行情况还如此差劲呢?烟草销售网点为什么视法律如“儿戏”,依然敢卖烟给未成年人呢?如此广泛的售烟给未成年人的情况,为什么很少见到被处罚的案例呢?相关执法部门为什么没有去认真执法呢?下面我将结合修订后的未保法等相关规定以及该社会组织调研发现的情况,与大家共同来探讨这个问题。

一.未保法实施后未成年人控烟实施情况

(一)未保法明确规定“烟”包括电子烟,国家烟草专卖局出台新规,强力管控电子烟

1. 烟包括电子烟。世界卫生组织制定的《烟草控制框架公约》中规定,“烟草制品”系指全部或部分由烟叶作为原材料生产的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品。但也要看到的是,《烟草控制框架公约》并未明确电子烟就是“烟”,就要受到传统烟草制品一样的控制,世界各国对此也有各种不同的认识。新修订的未保法结合国家市场监督管理总局和国家烟草专卖局的相关规定,在法律层面把电子烟纳入了控烟的范围,在第十七条第四项中规定,“放任、唆使未成年人吸烟(含电子烟,下同)、饮酒、赌博、流浪乞讨或者欺凌他人;”基于上述规定,在禁止向未成年人销售烟草的条款(第五十九条第一款)中也包含了对电子烟的管制。这是中国第一次以法律形式明确禁止放任、唆使未成年人吸食电子烟或者向未成年人销售电子烟,对于保障未成年人免受烟草伤害具有重要意义。

 

2. 电子烟容易被青少年吸食。根据世卫组织报告,目前电子烟口味有超过1.6万种,在中国市场销售的电子烟口味主要包括烟草味、薄荷味、水果味以及一些孩子喜欢的食物的味道,很难让人将其与烟草相提并论。同时,通过调研报告了解到,广告对未成年人接触烟草制品起到了重要作用。尤其是电子烟,未成年人一致表示见到的电子烟广告和推销远远多于传统卷烟。复旦大学健康传播研究所控烟研究中心2021年6月调查发现,初中生听说过电子烟比例为92.3%,使用电子烟比例为1.8%。过去30天使用过电子烟的学生用过最多的口味是水果味。另外,大约20%受访者表示在电子烟成份信息披露的问题上,传统卷烟比较公开透明,而电子烟保持神秘。令未成年人印象深刻的电子烟宣传内容包括三个方面:第一是“不影响健康”或“危害更小”;第二是口味诱人且选择多;第三是包装新颖美观符合时代潮流。受访者都关注到了线下广告都标注有未成年人不能购买或者需要身份证的信息,而线上推广往往没有标注。这些都为未成年人接触电子烟打开了方便之门。

 

3. 《电子烟管理办法》对电子烟实施强监管。2022年3月11日,国家烟草专卖局制定了《电子烟管理办法》,该办法将于2022年5月1日实施。《电子烟管理办法》除了将电子烟纳入烟草范围内进行一体管理、销售需有烟草专卖许可等规定之外,其对于电子烟具有重大影响的是第26条:“禁止销售除烟草口味外的调味电子烟和可自行添加雾化物的电子烟。” 电子烟对未成年人群体的最大吸引力就是形状新潮、口味独特,《办法》限定电子烟只能是烟草味,相信将有效减少对未成年人群体的吸引力,这对防止未成年人吸食电子烟会产生积极的影响。

 

(二)未保法规定学校、幼儿园周边不得设置烟草销售网点,但实践中在校园周边销售烟草的情况还普遍存在

1. 未保法禁止在校园周边销售烟草。为了从源头上避免未成年人接触烟草制品,世界上很多国家都对校园“周边”禁止销售烟草做出明确规定。比如越南《烟草危害预防和控制法》第25.2条,禁止在儿童日托中心、幼儿园、小学、中学和高中边界以外100米范围内销售烟草;智利法律禁止在距离小学和中学教育机构不到100米的地方销售烟草制品。修订后未保法也增加了专门规定,“学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。”该规定的落实能够进一步减少未成年人接触到烟草等不利于身心健康的产品的可能性,对于控制未成年人吸烟具有积极作用。

 

2. 校园周边售烟的行为还普遍存在。调研报告显示,在所调查的160所中小学周围,200米之内、100米之内和50米之内分别有60%、30%和4.4%的学校有卷烟销售点,其中宜昌市达到80%、60%和15%。具体来说,在所调查的160个中小学50米、100米和200米周边有11个、80个和434个卷烟销售点,也就是说平均每100所学校50米、100米和200米周边有7个、50个和271个烟草销售点。在调查的160所学校中,有5所学校周边200米之内有电子烟售卖点,其中4所在宜昌,1所在青岛。从调研来看校园周边200米范围内卷烟销售点比例仍然较高。对于未成年学生来说,接触到烟草制品还是比较容易的事情,未成年人控烟执法工作还面临挑战。

(三)未保法明确禁止向未成年人销售烟草制品

1. 未保法已明确规定禁止向未成年人销售烟草制品。早在2006年修订的未保法中就已规定禁止向未成年人销售烟酒,本次修订的未保法保留了相关规定,即:“烟、酒和彩票经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟、酒或者彩票的标志;对难以判明是否是未成年人的,应当要求其出示身份证件。”《电子烟管理办法》第22条也要求:“禁止向未成年人出售电子烟产品。电子烟经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售电子烟的标志;对难以判明是否是未成年人的,应当要求其出示身份证件。”这是国家法律政策的强制性规定,是烟草销售商必须履行的职责。

 

2. 向未成年人售烟并未被严格禁止。调研报告显示,在摆放禁止向未成年人售烟标识方面,434家烟草销售点中有225家摆放了禁止向未成年人售烟标识,占比为51.84%。在向未成年人售烟方面,调研结果显示,未成年人尝试购买卷烟时,86个烟草销售点中83个购买成功,96.5%的成功率,其中成都、上海、西安、石家庄、北京、青岛、昆明的购买成功率为100.00%;未成年人尝试购买电子烟时,70个电子烟销售点中50个购买成功,71.4%的成功率。可见,未成年人可以轻而易举地购买到烟草制品,销售商并未严格按照法律执行。

(四)未保法完善了执法机关和处罚措施,执法力度进一步加强

1. 未保法明确了对违规行为的执法部门和具体措施。对于处罚措施,2006年修订的未保法仅做出了原则性规定,“向未成年人出售烟酒,或者没有在显著位置设置不向未成年人出售烟酒标志的,由主管部门责令改正,依法给予行政处罚。”至于谁是主管部门、给予怎样的行政处罚均未做出规定,在实践中很难执行。但这次未保法修订,在“法律责任”一章第一百二十三、第一百二十四条明确规定了执法主体和罚则,“相关经营者违反本法第五十八条、第五十九条第一款、第六十条规定的,由文化和旅游、市场监督管理、烟草专卖、公安等部门按照职责分工责令限期改正,给予警告,没收违法所得,可以并处五万元以下罚款;拒不改正或者情节严重的,责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证,可以并处五万元以上五十万元以下罚款。”“违反本法第五十九条第二款规定,在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟、饮酒的,由卫生健康、教育、市场监督管理等部门按照职责分工责令改正,给予警告,可以并处五百元以下罚款;场所管理者未及时制止的,由卫生健康、教育、市场监督管理等部门按照职责分工给予警告,并处一万元以下罚款。”与原未保法相比,修订后的内容明确了执法部门,法律责任更加清晰,为法律的落地执行提供了依据。

 

2. 相关职能部门进一步加强未成年人控烟执法。国家烟草专卖局强调,为贯彻落实新修订的未保法关于保护未成年人免受烟侵害的规定,依法保障和维护未成年人身体健康和合法权益,国家烟草专卖局、国家市场监督管理总局决定联合开展保护未成年人免受烟侵害“守护成长”专项行动。此次专项行动为期3个月,分宣贯动员、集中整治、总结提升三个阶段, 探索建立健全未成年人保护长效机制。此外,正如上文所提到的,国家烟草专卖局颁布的《电子烟管理办法》对电子烟进行强力管控,要求禁止向未成年人出售电子烟产品,并且电子烟的口味只能限定为烟草味。《办法》在2022年5月1日正式实施后,我们会密切关注其对电子烟生产销售的影响,特别是对未成年人的影响。

 此外,未保法还做出了其他突破性规定,比如扩大了禁止吸烟的范围,将“中小学校、幼儿园和托儿所的教室、寝室、活动室”修改为“学校、幼儿园”,这就意味着在各类学校、幼儿园内的所有场所都不能吸烟、饮酒,扩大了对未成年人的保护范围。另外,此次修订还增加了“其他未成年人集中活动的公共场所”,比如青少年宫、游乐场等也要全面禁烟,为未成年人提供了更加全面的保护。

 

 新探发布的调研报告为我们保护未成年人免受烟草伤害提出了一个重要警醒。首先,我们要看到由于受到调研样本数量相关因素的影响,相关数据更多是一种参考,并不能全面准确反映我国未成年人控烟工作的全貌。另外,由于上述数据是第一手资料,也对我们开展相关工作做出了一定启示,我们要看到当前贯彻未保法尤其是禁止未成年人吸烟方面所面临的挑战。从这一角度来说,其调研报告具有重大意义。

二.关于未成年人控烟的几点建议

 

目前,我国共有二十多个市制定了控制吸烟的条例或规定,主要规定了控制吸烟的场所以及禁止烟草促销广告等行为,部分地方对未成年人控烟做出了特殊规定。但实践中仍存在上述亟待解决的诸多问题,需要从以下几个方面进一步完善。

 

(一)深化对未成年人控烟重要性的认识

1. 吸烟严重危害人的身心健康。烟草已经成为世界第一大无形杀手。2017年1月,世界卫生组织和美国癌症协会发布《烟草与烟草控制经济学》研究报告指出,全球范围内每年有约600多万人因吸烟死亡,因吸烟导致的健康方面的花费每年高达1万亿美元。据世卫组织估计,到2030年,每年烟草导致的死亡人数将达800多万人,其中五分之四的死亡发生在低收入和中等收入国家。烟草是导致癌症、心血管疾病、糖尿病和慢性呼吸道疾病等非传染性疾病的一项主要风险因素。

 

2. 党和政府高度重视未成年人吸烟问题。2005年,我国就加入了《烟草控制框架公约》,近年来,控烟问题也日益引起政府部门的重视,相关部门制定了一系列政策措施。比如《“健康中国2030”规划纲要》《“十三五”卫生与健康规划》等都对禁止吸烟的场所、开展禁烟宣传、降低烟民比例等提出了要求。2019年健康中国行动委员会发布的《健康中国行动(2019—2030年)》中明确提出控烟行动的目标为,“到2022年和2030年,15岁以上人群吸烟率分别低于24.5%和20%;全面无烟法规保护的人口比例分别达到30%及以上和80%及以上;把各级党政机关建设成无烟机关,逐步在全国范围内实现室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具全面禁烟;将违反有关法律法规向未成年人出售烟草的商家、发布烟草广告的企业和商家,纳入社会诚信体系‘黑名单’,依法依规实施联合惩戒。”2020年国务院发布的《关于深入开展爱国卫生运动的意见》中也提到,“加快无烟机关、无烟家庭、无烟医院、无烟学校等无烟环境建设。”

 

3. 未成年人对烟草的抵抗能力较差。烟草制品有极强的成瘾性,很难戒除,未成年人一旦接触烟草,很容易成为烟民。全球数据显示近九成的吸烟者是在18岁之前开始吸烟的,其中,学校和家庭中的有烟环境是影响未成年人吸烟的重要因素,根据《2014年中国青少年烟草调查报告》显示,69.8%现在吸烟的学生报告自己的父母至少有一方是吸烟者。《2008年中国控制吸烟报告——无烟青少年》也曾指出,“烟草制品轻易可得为青少年吸烟大开方便之门”“学校和家庭中的有烟环境”是影响青少年吸烟的两大重要因素。

 

4. 电子烟影响不容小觑。特别需要注意的是,电子烟对未成年人的健康成长也带来了严重危害。据中国疾病预防控制中心发布的2019年中国中学生烟草调查结果显示,2019年初中学生听说过电子烟的比例为69.9%,电子烟使用率为2.7%,与2014年相比,分别上升了24.9个和1.5个百分点,我国电子烟使用率在未成年人群中呈明显上升趋势。调查还发现,很多未成年人认为电子烟不是烟或者危害小。然而事实上,电子烟同样严重危害未成年人身心健康:大多数电子烟含有成瘾性物质尼古丁,其存在与传统卷烟同样的伤害。即使号称不含有尼古丁的电子烟,也含有重金属以及挥发性物质等,有研究表明,即使电子烟不含有尼古丁,其依旧会导致有潜在生命威胁的肺功能损伤,增加后代哮喘的风险。另外还要看到的是,电子烟还可能会形成一个新的社会风气,培养未成年人吸烟的习惯。有研究显示,从未吸烟的未成年人如果使用电子烟,未来去吸传统卷烟的可能性会增加一倍。提升全社会对未成年人控烟问题尤其是电子烟危害的重视程度也非常重要。

(二)发挥国家未成年人保护相关机制的作用

1. 各级政府未成年人保护机制要重视未成年人控烟工作。为了改变一直以来未成年人保护工作职责不清、力量分散等问题,修订后的未保法明确规定,“县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制,统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作。协调机制具体工作由县级以上人民政府民政部门承担,省级人民政府也可以根据本地实际情况确定由其他有关部门承担。”2021年4月,国家层面成立了国务院未成年人保护工作领导小组,接着,全国多个省市先后成立了民政部门牵头的未成年人保护委员会等协调机制,为贯彻落实未保法提供了制度保障。2021年发布的《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》特别强调要加强未成年人社会成长环境治理,提出:“依法依规及时清理中小学校、幼儿园、托育机构周边设置的营业性娱乐场所、酒吧、互联网上网服务营业场所及烟(含电子烟)、酒、彩票销售网点。”建议各级未成年人保护协调机制将未成年人控烟工作作为保障未成年人生命健康权的重要内容,协调卫健、市场监管、烟草专卖等部门,全面贯彻落实卫保法的相关规定,以有效保障未成年人身体健康成长。

 

2. 将未成年人控烟作为政府控烟机构的专项工作之一。2009年5月,我国成立了中国疾病预防控制中心控烟办公室,其主要职能在于推动《烟草控制框架公约》在我国的履行;为相关部门制定烟草控制相关的法律、法规、规章、政策、标准和规划等提供科学依据和政策咨询;协助相关部门实施国家烟草控制工作计划,参与评估实施效果等等。2019年7月,国务院成立健康中国行动推进委员会,统筹推进《健康中国行动(2019-2030年)》组织实施、监测和考核相关工作。未成年人控烟是控烟工作的重要组成部分,而且未成年人身心更为脆弱,更容易受到环境的影响,在控烟措施上应采取特殊措施,因此,建议在现有的控烟机制中安排专人负责未成年人控烟工作,与未成年人保护协调机制共同发挥作用。

 

3. 发挥司法机关在未成年人控烟工作中的作用。2019年5月,海淀区检察院向区烟草专卖局、区市场监管局发出诉前检察建议书,建议书包括两个方面:建议行政机关依法履行监督管理职责,对相关经营者的违法行为进行查处;进一步加强对辖区内未成年人禁售烟保护问题的监管力度,建立健全长效工作机制。建议书的发出有效地推动了辖区内未成年人控烟的执法工作,检察院和执法部门形成了很好的协作机制。海淀区检察院的做法受到社会广泛关注,大家纷纷给予高度评价。2021年5月,最高人民检察院发布《全国检察机关“检爱同行 共护未来”未成年人保护法律监督专项行动实施方案》,其中特别强调,推动解决“烟、酒、彩票经营者违法向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金等问题。”建议进一步发挥检察机关在公益诉讼、法律监督等方面的作用,总结海淀检察院等地方检察机关在控烟工作中的经验,有效推动、监督相关执法部门依法履职,为未成年人建设一个良好的无烟成长环境。

(三)完善地方未成年人控烟立法

虽然未保法对未成年人控烟问题做出了突破性规定,但在具体细节方面还有待完善,未来在地方未成年人保护条例或控烟条例的立法过程中还应进一步明确以下问题:

1. 明确规定学校、幼儿园周边不得设置烟草销售网点的范围。

2015年实施的《北京市控制吸烟条例》规定,禁止烟草制品销售者在幼儿园、中小学校、少年宫及其周边100米内销售烟草制品。2020年通过的《重庆市公共场所控制吸烟条例》规定,禁止在中小学校、托幼机构、儿童福利院、少年宫、青少年活动中心等以未成年人为主要活动人群的公共场所门口五十米范围内销售烟草制品或者电子烟。从上述规定可以看出,各地对于“周边”的范围存在不同的认识。有的使用“幼儿园、中小学校、少年宫及其周边”的表述;有的使用“中小学校、青少年宫出入口路程距离”的表述;有的规定周边100米;有的规定50米,各地规定并不一致。因此,在地方立法中明确校园周边禁止售烟的范围是十分必要的。各地应从最有利于未成年人保护的视角出发,借鉴《北京市控制吸烟条例》的规定,明确禁止在校园或其他未成年人密集活动的场所周边一百米范围内设烟草销售网点。

 

2. 明确禁止吸烟的范围。修订后的未保法扩大了禁烟范围,为未成年人提供了更加全面的保护。对此,教育部门的相关文件和地方立法中也曾做出过规定。2014年,教育部发布的《关于在全国各级各类学校禁烟有关事项的通知》规定,“凡进入中小学、中职学校、幼儿园,任何人、任何地点、任何时间一律不准吸烟。”《深圳经济特区控制吸烟条例》将禁烟范围做出进一步扩大且具体的规定,除室内场所外还包括主要为未成年人提供教育、教学、活动服务的教育或者活动场所的室外区域;前述规定以外的学校、培训机构的室外教学区域;主要为孕妇、儿童提供服务的公园、医疗卫生机构、社会福利机构的室外区域等等。各地立法应在未保法的基础上对禁烟场所的规定尽量细化,涵盖所有学校、幼儿园以及未成年人集中活动的场所,让烟草远离未成年人,减少二手烟带给孩子们的伤害。

(四)明确执法权限,加大执法力度

1. 明确部门职责。未保法明确提出对违反烟草销售规定的行为,由市场监督管理、烟草专卖等部门按照职责分工进行处罚。《北京市控制吸烟条例》第二十条和第二十六条对执法部门作出了明确规定,烟草制品销售者未在销售场所的显著位置设置吸烟有害健康和不向未成年人出售烟草制品明显标识以及向未成年人出售烟草制品的,由烟草专卖部门查处;在幼儿园、中小学校、少年宫及其周边100米内销售烟草制品的和通过自动售货机或者移动通信、互联网等信息网络非法销售烟草制品的,由市场监管部门查处。根据国家机构改革方案以及相关政府部门职责,市场监督管理部门负有管理和监督学校周边有关经营服务场所等职能,对学校、幼儿园周边设置烟草销售网点的行为应当及时进行处罚;烟草专卖主管部门对所有售烟网点烟草销售主体有监督管理职责,应当对未设不向未成年人出售烟草制品明显标识和向未成年人销售烟草的行为及时调查处理。

对于违反吸烟场所规定的行为,由卫生健康、教育、市场监督管理等部门按照职责分工进行处罚。2020年实施的《基本医疗卫生与健康促进法》规定,“公共场所控制吸烟,强化监督执法。”卫生健康部门在该项工作中应担负主要职责,如《北京控制吸烟条例》就明确规定,由各级卫生行政部门对违反禁止吸烟规定的行为进行罚款。教育行政部门在建设无烟校园工作中应发挥主要作用,根据《关于进一步加强青少年控烟工作的通知》规定,“学校要加强管理,在校园醒目位置设置禁烟标识和举报电话,加强日常巡查管理。”学校应配合卫生健康部门对校园内的吸烟行为进行处理。市场监督管理部门对其他未成年人集中活动、具有经营性质的公共场所有执法监督的职责,应协同卫生健康部门对校园外未成年人集中活动场所管理者不及时制止吸烟的行为进行处理。

 

2. 严格按照法律规定进行处罚。执法部门严格按照法律规定进行处罚,尤其是对违规向未成年人售烟的行为加大处罚力度,增强法律的威慑力。如果违法设置烟草销售网点、未设不向未成年人售烟的标志或售烟给未成年人,主管部门可以对违法者处以没收违法所得、吊销营业执照等处罚,最高可并处五万元以上五十万元以下罚款。在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟的,主管部门可以对违法者处以警告,对个人最高可并处五百元罚款,对未及时制止的场所管理者最高可并处一万元罚款。

(五)加大未保法等相关法律规定的宣传力度

虽然未保法已经生效,但要其发挥实质作用,还有很长的一段路要走,仍需要各部门认真贯彻落实,才能保证其落地执行。《电子烟管理办法》刚刚颁布,目前尚未实施,也需要时间观察其未来实施效果。因此,一方面政府部门、行业协会等机构可组织行业培训,根据不同培训对象确定培训内容,如立法背景、重要意义、实施中应注意的事项,尤其是针对执法部门的培训可重点分享和讨论执法过程中的难点、疑点、经验和案例,并邀请有经验的城市分享经验及可供参考的解决方案。另一方面应加强对公众的普法宣传,通过电视、网络等多种媒体形式让公众知晓未保法关于未成年人控烟的规定,让每一个人都知晓向未成年人销售烟草制品是违法行为,形成全社会共同监督的良好氛围。

 

 

三.结语

 

从2005年8月《烟草控制框架公约》经全国人大常委会批准算起,中国开展控烟行动已经接近17年,然而实际执行中还面临着很多挑战。未保法已对未成年人控烟问题做出突破性规定,但还需要司法机关、政府部门、社会、学校、家庭的共同努力,才能推动相关条款的落实。只有整个社会更加重视未成年人保护工作,更加充分认识到烟草对未成年人带来的伤害,更加充分地认识到未保法修订的重要意义,整个社会才能行动起来,为孩子们建设一个免受烟草伤害的世界,保障中国下一代健康快乐地成长。

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