北京法院在“社会管理创新”理念下运用社会力量
开展未成年人司法救助的探索及其意义
文/赵德云 宋莹
“深入推进社会管理创新”，是中央确定的当前和今后一个时期政法综治“三项重点工作”之一。“人民法院的每一项审判工作，都是社会管理的重要内容，是通过司法手段、通过对司法事务的管理，实现对社会的管理”[1]。随着各种新情况、新问题、新难点的交织出现，人民法院参与社会管理的模式也随之不断更新完善。以针对未成年人的司法救助为例，近年来，由于各种案件中特困未成年人数量的日益增多，北京法院开始创新理念，尝试将这些特困未成年人从传统的司法救助对象及模式中分离出来，并根据他们身心发展的特有规律及生活、学习等方面的特殊需求，给予专门、特别的司法救助。同时，为了解决未成年人司法救助过程中资金短缺、衔接不畅等现实问题，北京法院还努力拓宽救助渠道，积极争取多方社会力量的参与，使未成年人司法救助在强大社会合力的支持下稳步推进，成为人民法院主动延伸司法审判职能，充分调动社会资源，促进社会管理创新的一项重要举措。本文拟从“社会管理创新”的理念出发，就北京法院运用社会力量开展未成年人司法救助的相关探索展开论述，继而对运用社会力量开展未成年人司法救助的重要意义做一阐释，并提出相关建议。
一、运用社会力量开展未成年人司法救助的相关探索
早在2002年，北京市各级法院的少年法庭即陆续开展了针对未成年人的司法救助工作，当时，诉讼费的缓交、减交和免交是最初、最基本的救助方式，但随着一些新问题、新需求逐渐凸显，这种传统、单一的救助方式，已经越来越难以满足形势发展的新需求。根据北京市法院的审判实践，处于特殊困境的涉诉未成年人的救助问题日益凸显。在这些未成年人中，有的由于在民事、刑事案件中长期得不到实际赔偿，因而对未来充满失望和恐惧，甚至铤而走险，从权利人和被害人变成了被告人;有的则因家境贫困、孤苦无依而在社会上流浪，被不法分子利用而失足犯罪，在刑满释放后又面临寻亲、返乡、康复、教育和就业等多重困难，很容易再次步入歧途，沦为惯犯、累犯。对于这些未成年人，如果不能给予及时、切实而有效的关心和救助，将不仅会殃及他们的身心康复和未来成长，更会影响千家万户的稳定、安康，乃至整个社会的安定、和谐。
2008年，北京法院从最大限度满足社会公众对少年司法的新需求出发，开始在利用政府财政救助等传统的司法救助方式基础上进一步拓宽思路，积极探索运用社会力量捐助金开展未成年人司法救助，从而将未成年人司法救助的进程推上一个崭新的局面。两年来，全市三级法院利用这项主要源于社会力量捐助资金的“未成年人司法救助金”，对诉讼案件中的50余名特困未成年人给予了各种形式的司法救助，总金额达人民币50万余元。这些救助及时解决了特困未成年人的生活、学习、医疗方面的迫切需求，使他们重新建立起了生活信心，积极发奋进取，有的还考上了大专院校，取得了较好的社会效果。
(一)探索一：虚心征求社会意见，广泛回应社会需求。
面对未成年人司法救助过程中出现的新情况、新问题，北京法院运用社会力量开展未成年人司法救助的第一步，就是虚心听取来自社会不同层面的意见，广泛回应来自社会不同角度的需求。为此，市高院少年法庭指导小组办公室专门组织召开了由三级法院少年法庭的法官、青少年法律援助中心的律师、热心未成年人公益事业的慈善人士等多方代表参加的征求意见座谈会。与会人员围绕实施“未成年人司法救助”过程中所遇到的实际困难、发展需求、解决对策及未来发展模式等问题进行了热烈讨论，并初步达成了基本一致的意见。会后，市高院制定了《“未成年人司法救助基金”开展情况座谈会纪要》，确立了“多元、简捷”的总体运作模式。
“多元”是指将未成年人司法救助的对象呈最大限度多元化，主要包括6类处于特殊困境的未成年人：受到重大人身伤害、无法得到实际赔偿、家庭困难的未成年人;受到性侵害、急需心理治疗、家庭贫困的未成年人;无法得到实际赔偿的已死亡被害人的贫困未成年人子女;监护人缺失、身体残疾或患有其他严重疾病，且家庭无力抚养、自身又不具备独立生活条件的非监禁刑未成年犯、刑满释放未成年人，等等。这些特困未成年人，既可以是刑事案件中的未成年被害人，也可以是民事案件中权益受到侵害、未获得及时赔偿的未成年被侵权人，还可以是未成年被告人，而且对其本人的户籍所在地或经常居住地没有任何限制。
“简捷”是指申请救助的手续要最大限度简化、发放救助款的程序要最大限度快捷，而且，如果情况特别紧急，司法救助可以前置到法院受理案件之后、判决书生效之前的任一诉讼环节，不必等到判决生效之后的案件执行及信访阶段启动，为确保未成年人在介入诉讼后的第一时间即能获得司法救助提供宝贵的“绿色通道”。例如，房山法院在审理一起非法行医案过程中，查明被告人的行为导致年仅7岁的被害人韩某泪腺烧坏，双目畏光，面临失明危险，急需再次住院治疗，而韩某的家人已无力支付治疗费用。房山法院虽然判决被告人赔偿韩某经济损失25万余元，但因宣判后被告人提起了上诉，一审判决书尚未生效，这也就意味着25万余元的赔偿款尚不能执行。为避免韩某延误病情，防止错过有效治疗时机，房山法院紧急向市高院报告了情况，申请启动北京市法院“未成年人司法救助金”及时对韩某进行救助，几天后，韩某顺利进行了手术，及时保住了双目视力。
(二)探索二：多方募集慈善捐款，争取社会资金支持。
资金来源是确保司法救助富有成效的重要保障。目前全国多家法院开展司法救助的资金来源，大都由当地政府拨款，基于这种考虑，北京市法院在未成年人司法救助资金的来源渠道上，却另辟途径，积极探索募集慈善捐款，充分争取社会资金的支持。2008年初，市高院少年法庭指导小组与全国律协未成年人保护专业委员会下设的专项基金合作筹集未成年人司法救助金;2009年底，市高院少年法庭指导小组又与“中国人权发展基金会”合作设立 “北京市法院涉诉未成年人救助基金”，首批基金额度为人民币100万元;此外，各级法院还陆续募集到多位社会爱心人士的捐款10万余元。而正如最高人民法院副院长南英所指出的那样：“慈善等社会力量也应当加入到救助基金的建设中……因为仅仅靠国家，资金是有限的……最终解决可能还是需要社会的力量”[2]。实践证明，北京市法院发动社会力量募集未成年人司法救助金的创新办法，有效解决了财政拨款有限的现实困难，为救助金的长效均衡运转提供了有力保障。
(三)探索三：加强社会了解沟通，灵活创新利民举措。
在探索运用社会力量开展未成年人司法救助的过程中，难免会遇到一些新困难、新问题，这时就需要我们本着以人为本、民生为先的原则，更加贴近社会生活，更加注重与社会公众的沟通，更加强化亲情化服务、人情化管理，灵活变通地推出一些便民、利民的新举措。例如，市高院在准备向两起刑事附带民事诉讼案件中的未成年人发放救助金过程中，了解到这些未成年人及其亲属均住在较为偏远的省份，如果让他们专程赶到北京领取救助金，不仅路途不便，还会增加这些家庭的经济负担，于是，法院决定委派承办法官亲自赶赴当地送去救助金。当承办法官千里迢迢将救助金送到遭受困境的未成年人手中时，他们连连向法官鞠躬致谢，表示“一定好好珍惜这份关爱，顽强生活，争取早日回报社会”，其中一位未成年人的亲属还特意赠送了一面锦旗，盛赞法院“怀爱民之心，办利民之事”。
(四)探索四：激发社会管理潜能，推动政府与社会力量良性互动。
社会管理创新的过程，也是政府与整个社会互动的过程。实践证明，我们之所以能够取得较好的救助效果，是社会各界的组织、个人与法院通力协作、良性互动的结果，是首都综治各成员单位、基层组织胸怀大局、齐抓共管、密切配合的结果。例如，通过公安部门查找流浪未成年人亲属、落实“黑户”未成年人户籍身份问题;通过民政部门解决贫困未成年人生活救济问题;通过未委会、教委、劳动保障组织解决失学、失业未成年人的复学、培训、就业问题;通过残联、医疗组织解决病残未成年人的救治问题;通过心理咨询机构解决受助未成年人的心理康复问题，等等。2011年7月份，市二中院结合遇到的一个典型救助案例，与北京青少年法律援助与研究中心协调配合，对未成年人司法救助金的专向用途进行了一次跟踪监管的探索。未成年人杨某在从事洗涤工作时左上肢被烫平机绞入，后经医院救治，其左上臂被截肢，康复中心告知其应尽快安装假肢，否则肌电信号会消退并引发更严重的残疾，但杨某所在的单位一直拒绝承担赔偿责任，而生活困窘的杨某更无力承担这笔数额不菲的费用。当杨某将单位告到法院后，承办法官为了尽早帮助杨某安装假肢，防止其陷入更严重的身体残疾，在受理案件的第一时间就帮其紧急申请了3万元的救助金。同时，为切实保障救助金及时、足额地用于杨某安装假肢，防止挪作他用，并确保假肢安装的基本质量，法院经慎重考虑，同意委托北京青少年法律援助与研究中心协助监管该笔救助金的实际使用。具体做法是：1、由杨某签署一份保管协议，委托北京青少年法律援助与研究中心代为保管救助金;2、杨某的亲属联系到残疾康复辅具中心后，经北京青少年法律援助与研究中心核实确属正规机构，先支付2万元救助金作为假肢定金;3、杨某安装好假肢即将出院时，经北京青少年法律援助与研究中心确认假肢安装效果后，再将剩余的1万元支付康复中心。至此，3万元救助金的特定用途全部得以有效落实，杨某没有错过安装假肢的合理时机，也重新树立起了对新生活的坚定信念。
(五)探索五：积极引入社会监督管理，强化社会感召作用，提升司法公信力。
为了更有效地增强未成年人司法救助的公平性和透明度，避免引发社会公众的合理怀疑，北京市法院还积极引入了这样一种社会管理监督模式：法院本身并不直接留存或支配救助金，而是由于具体出资的“全国律协未成年人保护专业委员会”或“中国人权发展基金会”等组织亲自管理这笔资金。法院所起的主要是“桥梁”的作用，即负责规范救助对象的条件和范围，并向这些捐赠资金的组织提供符合救助条件的未成年救助对象。法院还承诺资金捐赠方可以随时通过法院查询、了解救助对象的近况，或直接对救助的效果进行监督、回访。一位捐赠人在了解到救助金的特殊管理运行模式以及未成年人获得救助后奋发进取的情况后，曾经欣慰地发出这样的感慨：“我以前为许多公益项目捐过款，但像这样管理透明、效果明显的项目还是第一次遇到，我钦佩发起这项救助的法官们，也愿意出一些绵薄之力，因为这件事情太有意义了!”。
北京法院还十分注重运用主流媒体强化社会感召作用，既进一步增进了群众感情，又有力提升了司法公信力。如由市第二中级法院救助的一名未成年人在给法官的来信中表示，“感谢您们的爱心资助，是您们救了面临辍学的我，我一定不辜负您们的希望，用优异的成绩来回报社会”。还有的群众深受感染，纷纷向法院致电表达敬意，并表示也要奉献自己的爱心。如市一中院为帮助一名来自汶川地震灾区的未成年当事人解决实际生活困难，为其申请到司法救助金人民币1万余元。几天以后，伤残军人乐某看到媒体关于此事的报道后，激动地给承办法官打来电话也要捐款，他动情地表示：“我家条件比需要救助的未成年人家境好一些，国家也对我们伤残军人有补贴。这钱就算我为灾区同胞出点儿力。”最后，这位乐先生不顾身体行动不便，亲自赶到法院将1000元捐款送交到那名未成年人手中。
二 、运用社会力量开展未成年人司法救助的理论与现实意义
如前所述，运用社会力量开展未成年人司法救助，是人民法院促进社会管理创新的一个重要举措。这是因为，社会管理创新本身就是一个复杂的社会系统工程，其核心就是要整合社会管理资源，研究和运用新的社会管理理念，对传统社会管理模式、管理方式和方法进行改造、改进和改革，构建新的社会管理机制和制度，推进实现社会管理新目标，使社会能够形成更为良好的社会秩序，达到更好的政治效益、经济效益和社会效益的统一。具体而言，运用社会力量开展未成年人司法救助，主要有以下几方面理论与现实意义：
(一)有利于调动社会力量参与社会管理的积极性和创造性，最大限度给予未成年人全方位的人文关怀。
司法救助是全社会共同关心的一个社会问题，同时也是需要全社会共同承担的一种社会责任，司法救助仅靠政府和司法机关的力量是远远不够的，还需要调动一切可以调动的社会力量参与其中。社会力量在参与未成年人司法救助的过程中，会逐渐从了解这项工作到理解这项工作，再到对这项工作产生更为强烈的责任感、使命感，迸发出更多的积极性和创造性，进而与司法机关一起凝聚成强大整体合力，最大限度地给予未成年弱势群体全方位的人文关怀。而这一强大整体合力的形成，实际也正契合了党的十七大报告提出的“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的要求。
(二)有利于进一步贯彻能动司法，建立健全司法参与社会治理机制。
坚持能动司法，是中国特色社会主义司法制度的本质特征。周永康同志深刻指出：“对社会管理中存在的问题，要发挥司法能动作用，以改革创新的精神加以改进”[3]。能动司法要求人民法院在新旧体制交替、立法机关尚未及时做出反映的情况下，要通过创造性司法活动有效地解决纠纷、化解社会冲突，为改革的平稳推进创造一个良好的法律环境。在我国专门针对未成年人的司法救助法律规定还存在空白、缺位的情况下，人民法院根据形势的变化和需要，以敢为人先的精神探索运用社会力量推进未成年人司法救助，边实践、边总结、边改进，这与能动司法“服务性”、“主动性”、“高效性”的三个显著特征[4]相得益彰。另一方面，能动司法还强调人民法院要主动加强沟通协调，努力形成工作合力，积极主动地为大局服务、为人民司法。从这个意义上讲，动员全社会可以调动的一切力量，齐心协力帮助那些陷入困境的未成年当事人，实际上也可视为人民法院着力加强沟通协调，建立健全保护未成年人合法权益、防控未成年人违法犯罪社会治理机制的重要体现。
(三)有利于畅通民意渠道，加强人民法院与人民群众的密切联系，提升司法公信力和人民群众满意度。
公众参与不仅是进行社会动员的有效途径，也是“群众路线”的一种表现形式。当前，全市法院正在广泛开展“人民法官为人民”、“听呼声、走百家、送服务”的为民实践活动，着力在解决群众反映的突出问题上下功夫，在推进联系服务群众的经常化、制度化上下功夫，以维护好、发展好、实现好人民群众合法权益的实际行动，赢得群众对法院工作的支持和参与，进一步树立首都法院的良好形象。而动员和引导社会力量参与未成年人司法救助，本身就是一个相信群众、依靠群众、服务群众，面对面倾听群众呼声，设身处地体察民情的过程，不仅有助于人民法院畅通民意渠道，切实换位思考，密切首都法院同人民群众的血肉联系，而且有助于妥善解决群众反映的突出问题，有效化解平复社会矛盾纠纷，推动司法公信力和人民群众满意度进一步提升。
(四)有利于发挥司法的社会引导功能，提升社会主流价值观，促进社会和谐进步。
未成年人是党和国家的希望，他们的道德水平、生活状况、文化素质如何，直接关系到千家万户的切身利益和中华民族的前途命运。运用社会力量参与未成年人司法救助，有利于引导社会公众从党和国家的事业兴旺发达、后继有人的高度着眼，从促进家庭和谐、维护党和国家长治久安的大局出发，对未成年人的权益保护、成长发展等问题给予格外关注，倾注更多爱心。这也是人民法院通过司法活动激发公民社会责任感、促进人心向善、增进社会和谐、提升社会主流价值观的一种有益尝试。
三、完善运用社会力量开展未成年人司法救助的几点建议
(一)充分发挥人民法院在未成年人司法救助中的能动作用，积极探索和实践社会延伸保护。
“因应社会的需要，永远是法院的职责所在”[5]。如果按照理想状态下的司法救助模式，难免会有人提出这样的质疑：法院的主要职能是审判，即便是兼具判后延伸职能的少年法庭，其延伸的“触角”也不宜伸得过长，少年法庭目前所开展的救助工作是否已经超出了“司法”救助的必要范围?但我们认为，法院不仅有履行司法救助的义务，同时还肩负着探索、实践社会延伸保护的职责，特别在当前社会救助制度不健全、司法救助与社会救助衔接不顺的情况下，法院更应该积极主动地担当起为未成年人“保驾护航”的重要职责，尽一切可能调动所有社会力量，共同及时、妥善解决这些陷于困境的未成年人的基本需求。
(二)强化社会组织协调功能，完善未成年人司法救助与社会救助的协调、监督、告知等联动机制。
社会组织在社会管理中具有强大的协调功能，具有协调利益、反映诉求、排忧解难、规范行为等积极作用，应当进一步把它们的作用利用好、保护好、发挥好，促进社会组织强化拓宽资源渠道、实行社会救助的功能，以降低政府社会管理的成本，增强公民的社会认同感，促进社会和谐稳定。同时，处于困境中的未成年人经常面临教育、培训、医疗等多种救助需求，因此除法院以外，还需要其他多个部门的联动合作。为保持未成年人司法救助与其他社会救助的切实、有序进行，建议市有关职能部门成立专门的救助协调机构和监督机构，具体协调政法、民政、教育、妇联、残联、劳动保障等多个部门展开救助协作，并开发运行专门的数据传输系统[6]，设立专职联络员，以便相关部门提早制定“一条龙”式的救助预案，并及时为党委、政府决策提供有价值的参考信息。
(三)进一步调动民间慈善力量，建立未成年人社会救助志愿者网络和队伍。
民间蕴藏着巨大的救助潜力。志愿者、义工等民间力量在未成年人救助输送、衔接体系中担任着重要角色，慈善人士的捐款也在很大程度上弥补了政府救助基金的不足，甚至从某种程度上讲，民间慈善捐款相比政府拨款具有更广阔、灵活的发展空间。国际经验也表明，世界上许多国家都很重视运用志愿人员的救助资源，如德国《儿童与少年救助法》第3条规定：“少年救助的款项由自愿少年救助承担人和公共少年救助承担人提供”;第4条规定：“为了少年及其家庭幸福，官方少年救助应与自愿少年救助进行伙伴关系的合作”。为不断壮大我国未成年人救助队伍，补充国家社会救助工作在民众参与、资金保障等方面的不足，建议在资金来源上以中央财政安排、地方各级财政配套为主，以社会捐赠为补充，并通过立法、提供税收优惠等多种举措，扶持、鼓励有素质、有承担能力的民间慈善救助力量的发展，还可及时建立起未成年人社会救助志愿者网络和队伍，与政府性的救助机构互相配合，形成覆盖全社会的救助网络。
结语：
未成年人司法救助是一个攸关未成年人福祉、前途乃至国家未来命运的重大现实问题，它不仅是未成年人刑事、民事、行政司法领域普遍面临的难点，也是未成年人保护“政法一条龙”、“社会一条龙”工作机制亟须着力的重点。随着和谐社会建设进程的不断深入，未成年人司法救助正日益受到党和政府的关注和支持，这不仅在2007年新修订的《未成年人保护法》[7]中可见端倪，在最高法院2010年新出台的《关于进一步加强少年法庭工作的意见》[8]中也得到了更进一步体现。北京市法院运用社会力量开展未成年人司法救助的实践，既雄辩地证明了社会力量在法院推进社会管理创新工作中的重要意义，也为法院进一步通过科学调动各种社会资源、激发社会各方的生机和活力，从而有效推进少年司法活动与少年福利保障工作的互相促进及顺利衔接提供了有益借鉴。
(作者单位：北京市高级人民法院)
[1] 参见最高人民法院王胜俊院长于2010年3月15日在最高人民法院学习贯彻“两会”精神大会上的讲话。
[2] 参见《最高法副院长南英：呼吁社会力量建司法救助金》，http://www.sina.com.cn，2010年3月12日《央视〈大家看法〉》。
[3] 参见《周永康参加重庆代表团审议“两高”报告时强调认真倾听人民呼声自觉接受人民监督不断提高司法水平维护社会公平正义》，载于2010年3月13日《人民日报》，第1版。
[4] “总的来说，服务性、主动性、高效性，这是能动司法的三个显著特征”，参见最高人民法院王胜俊院长于2009年8月28日在江苏高院调研座谈会上的讲话。
[5]江必新著：《能动司法：依据、空间和限度》，载2010年2月17日《光明日报》。
[6] 救助机构在操作这种数据传输系统时，应当遵守必要的信息保密制度。德国《儿童与少年救助法》即有专章对“社会数据的保护”作了详尽规定。参见孙云晓、张美英主编：《当代未成年人法律译丛》[德国卷]，中国检察出版社2005年版，第41页。
[7] 新修订的《未成年人保护法》规定，司法活动中对需要法律援助或者司法救助的未成年人，法律援助机构或者法院应依法为其提供法律援助或者司法救助。
[8] 最高法院《关于进一步加强少年法庭工作的意见》强调，各级法院应当努力推动涉诉未成年人救助制度的建立和完善……推动制定本地区关于未成年人司法救助等问题的规范性文件，切实解决相关问题。