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美国反对家庭暴力立法考察报告

2011-12-03   来源:致诚公益   张雪梅
青少年维权网(http://www.chinachild.org)所有文章欢迎转载,请注明出处

 

美国反对家庭暴力立法考察报告

执笔人:张雪梅

2011年11月28日

 

一、考察的基本情况

2011年11月8-16日,全国妇联权益部与联合国儿童基金会、美国律师协会合作开展对反对家庭暴力立法的考察活动,对美国反对家庭暴力立法经验进行考察。考察团以全国妇联权益部部长蒋月娥为团长,全国人大法工委社会法室副主任陈佳林为副团长,团员分别来自全国人大法工委社会法室和立法规划室、全国妇联权益部、大专院校、法院、律师界等。

考察主要内容是美国预防与处理家庭暴力和儿童虐待忽视的立法、司法和执法情况。考察期间,我们一共到了华盛顿、波士顿两个城市、与法官、律师、学者,非政府组织和相关政府机构会面,与34人进行了座谈、涉及16个机构和反对针对妇女儿童家庭暴力的项目。

在华盛顿期间,我们与美国律协法治项目部、家庭暴力和性暴力委员会、美国律协儿童与法中心的相关负责人和专家,白宫针对妇女暴力的顾问,曾参与反妇女家庭暴力法的专家,蒙哥马利郡警察局家庭犯罪处主任,致力于警察培训和反家暴法律诊所项目的约翰霍普金斯大学教育学院和乔治华盛顿大学法学院的相关教授进行了会谈,并到哥伦比亚特区高等法院、安全住房地区联盟(DASH)进行参观座谈。在波士顿期间,我们在波士顿市多彻斯特法院旁听了3件家庭暴力保护令案件的听证,与该法院和马塞诸塞州上诉法院的法官、律师代表、马塞诸塞州儿童与家庭服务部反家庭暴力小组相关人员、萨福克大学法学院法律诊所教授,以及波士顿市区法院多彻斯特分庭缓刑办公室父爱养成项目、波士顿医疗中心儿童目睹暴力项目、施暴者干预项目等项目负责人进行了座谈,并与波士顿儿童医院的代表、心理学家、医生、社会工作者和护士进行了跨部门多学科的小组座谈。

通过一系列的考察,我们在一定程度上了解了美国联邦和州级反家庭暴力的立法情况,司法人员的培训情况,以及政府部门之间以及政府和非政府组织之间在共同预防与干预针对妇女儿童家庭暴力方面的有效协调与合作。

 

二、美国针对妇女家庭暴力的立法和实施情况

(一)美国针对妇女家庭暴力的立法情况

在防治家庭暴力方面,美国有两个比较类似的法律,一个是《针对妇女的暴力法案》(VAWA),另外一个是《家庭暴力预防与服务法案》(FVPSA)。我们本次考察主要了解《针对妇女的暴力法案》(VAWA),没有涉及到《家庭暴力预防与服务法案》(FVPSA)的更多内容。所以报告主要介绍的是《针对妇女的暴力法案》(VAWA)。

1994年,美国国会批准了《针对妇女的暴力法案》(VAWA),是美国针对家庭暴力犯罪最重要的联邦法律,这一法案将基于性别的暴力视为对公民权利的侵犯,主要是刑事的处分,但每一次修订都增加很多内容,尤其是在预防和及早介入方面。国会于2000年和2005年对该法进行了重新授权获得修订,计划将被再次授权,目前还在讨论中。

《针对妇女的暴力法案》不仅关注妇女权益,也把儿童遭受家庭暴力伤害纳入法律保护范围。针对儿童的暴力,特别是对未成年女孩子的暴力一直以来都是《针对妇女的暴力法案》中的重要组成部分。该法案在去年进行的修订中,国会要求针对那些经历过家庭暴力,约会暴力,性攻击的青少年,要给他们提供相关的咨询服务、律师辩护、心理健康服务,新法还呼吁政府要改善并实施相关政策、法规和程序来减少和消除针对儿童的暴力。正在计划中的重新授权法案,还涉及到下降家暴致死的发生率、住房和经济方面的援助、对警察和医疗、庇护人员筛检、识别暴力的培训等项目。如在马里兰州实施的革新项目的经验,即致命性评估协议,致命性评估协议显示家暴施暴者比较高的致命危险程度,执法部门和法院被要求对家暴进行干预,结果有关家暴的故意杀人案下降了40%,白宫的反家暴顾问和司法部反对针对妇女暴力办公室希望将此项目通过法案推广到全国。

美国大多数州也都制定了针对家庭暴力的法律,例如马赛诸塞州1978年就通过家庭暴力立法。VAWA法案一般用经费来支持州政府,鼓励州政府或地方政府创新新形式处理案件,支持的方式是通过资金的支持改进项目、培训、服务和制定实施的标准从而保护家暴受害人,很重要的一点就是提高负责州法律实施的执法人员、司法人员和部门职业人员的意识。《针对妇女暴力法案》通过后,家庭暴力整体减少了50%。

(二)美国反对针对妇女暴力政府机构的设置、经费和职责

VAWA法案颁布一年后,1995年美国成立反对针对妇女暴力办公室,反对针对妇女暴力办公室(VAWA办公室)在联邦层面是设在司法部,在各州的形式是不一样的,有些州是设立在政府福利机构,也有些州是在州长办公室设立反对针对妇女暴力工作小组,在市级层面,有的市长非常重视,将反对针对妇女暴力办公室设立在市长办公室。反对针对妇女暴力办公室的经费来源是多元途径,有司法部、州政府拨款也有自筹等。

反对针对妇女暴力办公室负责《针对妇女暴力法案》的执行和资金的分配,不仅负责为地方政府和非官方机构提供指导和资金支持,同时也负责研究反对针对妇女家庭暴力的政策。美国国会对反对针对妇女的暴力有足够的经费保障。司法部有负责拨款的21个项目,国会授权给反对针对妇女暴力办公室。反对针对妇女暴力办公室设有专家组,来自不同领域,在收到资金申请后,专家组将做出评判,对每一个项目进行考量,例如申请是否切实可行、有无社区支持、预算是否能够达到目标,员工是不是训练有素等。大部分的资金是非政府组织的申请。接受拨款的组织必须向反对针对妇女暴力办公室定期报告服务的对象和效果,例如受害人过渡性住房项目,项目要每6个月报告一次有多少妇女接受服务、搬进这些住所。

(三)《针对妇女暴力法案》实施的主要情况和特点

1、人身保护令的申请、程序和证据规则

美国在处理家庭暴力案件中 ,一个有效的方法就是家庭暴力受害人可以向法官申请人身保护令,禁止施暴者靠近处于危险中的妇女及子女。通过申请人身保护令程序,受到家庭暴力侵害的妇女可以得到保护。

人身保护令分为紧急保护令、临时保护令、长期保护令和永久保护令。紧急保护令可以在法院标准的工作时间以外签发,签发后的第二天家暴受害人必须到法院让法官将其改为有效期为14天的临时保护令。受害人还可以申请延期临时保护令,法官必须安排双方当事人听证,决定是否签发长期保护令,长期保护令有效期为一年,一年结束后受害方还可以决定是否再延长一年或变成永久性保护令。永久保护令可以随时间修改,例如如果孩子达到适当的年龄,可以允许施暴者探视孩子。

保护令的内容既可是责令施暴者停止家暴行为、一定的有效期内搬离受害人住处、不得靠近申请人,不得与申请人有任何联络、与受害人及其子女保持一定距离、交出持枪证和武器,也可是责令施暴者支付受害人及其子女的日常生活费和医疗费。保护令由警方负责执行。人身保护令有效避免了造成暴力的严重后果,降低了妇女受到严重家庭暴力的可能性。

为了保证保护令的有效性,大部分州都颁布了法律,明确规定施暴人违反保护令可以被逮捕,并规定违反保护令的行为是犯罪,而其他一些州也用刑法上的藐视法律罪来对保护令提供足够的支持,以避免保护令的有名无实。虽然各个州的法律对违反保护令的如何定性以及应当如何惩罚的规定是不同的,但是违法保护令的行为都可能会获得拘禁和其他的严重的附带责任。

对于处理家庭暴力案件,法院一般采取刑事程序和民事程序双轨制,如果警方有证据证明施暴行为,就进入刑事司法程序,由警方和检察官决定何时起诉被告人。民事部分,受害人可以自己要求法官签发保护令。在哥伦比亚特区高等法院,设有受害人倡导人办公室,负责家庭暴力受害人最初接待,为受害人提供辅导咨询、安全筹划、联系律师等援助,倡导人办公室也提供临时住宿和食物。在我们考察前的上个月,该院倡导人办公室就接待了650人。法院受理保护令案件不向申请人收取费用。保护令案件是谁提起案件谁负责举证,受害人申请签发临时保护令,需要的证据很少,如果对被害人的安全和福祉是一种威胁,不需要造成伤害,受害人只要能够说服法官要发生家庭暴力就可以当天签发,长期保护令要求的证据则很严格。保护令的内容除了保护受害人人身安全的措施外,还可以包括让施暴者接受强制干预治疗的内容以及干预孩子监护权等救助措施。

在马赛诸塞州,1978年制定家庭暴力法案,规定了民事保护令制度,刚开始时适用婚姻关系、同居关系、共同有子女关系的、血亲关系的人申请,后来扩展到订婚关系或男女交往、离婚后的关系,也适用与有共同子女关系的,或者是血亲如兄弟姐妹、弟妹等姻亲关系、确实的恋爱关系,恋爱关系或约会关系在认定上比较宽泛,如果只有性关系或肢体关系,实际中往往不被认为有实际意义的恋爱关系,但法庭上还是会给予认定。受害人自己可以向法庭提交保护令申请。紧急保护令的申请必须有警察介入,如有家庭暴力发生,警察要出具报告、联系医疗方面的援助、告知受害人有权利申请保护令,如果受害人有意愿申请,警察有义务及时通知非工作时间轮流值班的法官(非工作日时,法官轮流在家里值班,警察可以给值班法官的家里打电话),并带领受害人填写申请文件,法院一般当天就可以以签发紧急保护令,但是第二天家暴受害人必须到法院让法官将其改为有效期是14天的临时保护令。在证据可信度超过51%,法院就可以签发保护令。保护令的送达和执行会有警察部门介入。保护令的内容除了保护受害人人身安全的措施外,法官还可以要求施暴者接受强制干预治疗。

 

2、家庭暴力犯罪案件的处理程序与家庭暴力正义中心一站式服务

施暴者除了违反民事保护令可能被起诉外,还可能因为其施暴行为而直接受到逮捕和起诉。一些州以一般的伤害罪来起诉施暴者,有些州发布独立的法条规定与家庭暴力有关的犯罪和刑罚,还有的州颁布独立的法律把家庭暴力专门作为一种新罪来界定。在大部分州,原来规定只有拥有逮捕证,警察才能逮捕施暴者,但是后来大多数州都进行了例外规定,即在特定条件,允许没有逮捕证而逮捕家庭暴力施暴者。如马里兰州,警察在没有逮捕的法律框架下就可以对家暴施暴方逮捕。而蒙哥马利郡规定的更强硬,是采取强制性逮捕的法律或政策,如果警察有足够的理由相信象攻击或虐待之类的犯罪行为已经发生,不逮捕就会使受害方进一步受到伤害,或不逮捕可能会毁坏证据、逃跑,警察在没有逮捕令的情况下也要必须逮捕施暴者,如果没有当场逮捕,警察要在处警记录中说明为什么不逮捕。当然,很多州还是适用普通的刑事诉讼程序,也就是说,逮捕行为应事先取得逮捕证。

逮捕后警察要进行调查,还要出具处警报告、家庭暴力补充报告和致命性评估报告。处警报告必须详细记录整个过程;补充报告必须采取画图方式说明警察到场时双方所处的具体位置;致命性评估要求警察到场后分开双方进行提问,一般有两个部分共十个问题,以答案作为评估内容,来评估是否是致命性家暴。一旦妇女被评估成高危对象,警察就会给受害人项目致电,征求受害者意见是否愿意与咨询顾问人员谈话,即便拒绝,警察还要进行谈话,同时坚持让受害人与咨询顾问人员进行电话谈话,这是警察必须做的,原因是希望尽快将受害者纳入服务范围。因为被杀害的受害人中有75-80%从来没寻求过任何社工服务,让受害人接受服务,可以降低家暴致死的发生率。服务有各种类型,很多机构提供服务,如提供手机进行联系、居家处安装警报、到居所定期派警察检查,所有服务都是免费的。根据美国2010年的统计,全国有大约1700个家暴庇护所,而且全国建立有21个家庭暴力正义中心,属于非营利的非政府性组织,警察、检察官、援助组织都有代表在中心设立组织,是一个服务的综合体。受害人可以避免去不同的地方,而从家庭暴力正义中心获得一站式的一系列服务和帮助,例如在蒙哥马利郡,受害者获得全套服务要去20个不同的地方,如果在家暴正义中心就可以得到一站式服务,在此可以向检察官办公室咨询,也可以从网上向法官申请保护令。

有些州不仅规定了没有逮捕令就可以进行逮捕,同时还采取了强制性起诉的政策,检察官必须向法院控诉,没有自由裁量权来决定是否对家庭暴力行为提起公诉。即使受害妇女要求撤诉,并且拒绝支持公诉行为,检察官仍然必须继续这个案件的诉讼过程。如在马里兰州法律规定,受害妇女以配偶权为由要求不指控只能一次使用,第二次不能使用。强制性逮捕和起诉由于忽视了受害妇女的意愿,也受到很多反对,很多人认为对施暴者的矫正要比强制性的诉讼程序更有效。很多情况下,法院对家庭暴力施暴者判处一定条件下的缓刑,缓刑的条件是要求施暴者参加一个控制脾气的课程即施暴者干预项目,如果施暴者说付不起该课程的费用,作为交换条件,他可以做社区服务从而参加施暴者干预项目。例如波士顿市的施暴者干预项目,专门设计了针对家庭暴力施暴者的矫正课程,以帮助他们改正暴力行为与家人和睦相处。

3、目睹暴力儿童的保护

蒙哥马利郡警察局家庭犯罪处罗德主任和托马斯教授介绍说,妇女如果受到虐待,其儿童就有50%的可能性也受到虐待,也就是说50%常常攻击其妻子的男人也往往虐待他们的孩子。《针对妇女暴力法案》中有专项经费是针对儿童的服务,如对目睹暴力儿童的保护。如果孩子目睹暴力,或施暴方暴力涉及到孩子,会被记载在警察处警记录中,法庭调查员将调查儿童是否受到伤害,如果孩子被打或受伤,则转介到医院进行评估和治疗,目睹暴力的儿童还会和母亲一起获得庇护与安全住房安置。除此之外,还有一些项目帮助孩子恢复创伤,来减少家庭暴力对孩子的影响和循环,如考察涉及到的安全起步项目、儿童目睹暴力项目,这些项目服务都是免费的,项目的经费来源于州政府和联邦政府的拨款。

4、重视对行政执法人员、司法人员和其他专业人员的培训

在美国,人们对家庭暴力的认识和政府对执法人员的培训政策也是经历一个漫长历史过程,不断的从错误中学习、培训和实践。70年代以前,警察认为家庭暴力是家庭私事,当时的处理主要是让夫妻分开一段时间,也没有处警记录,进入不了司法程序。大量的判例促使政府针对家庭暴力案件的做法必须发生改变,因此美国从70年代开始了培训政府人员的工作,主要是让妇女儿童得到保护,让施暴者受到制裁。

《针对妇女暴力法案》对很多项目中涉及到的培训提供经费,一些地区还制定了培训政策,开发不同内容的培训课程计划,不断的培训警察、法官、检察官、律师、医生等专业人员。有的地区如蒙哥马利郡还制定了警察培训政策。法案还有特别拨款权,如特别拨款给偏远地区的干预,当地一些警察可能从来没有处理过家暴案件,拨款也用于培训。还有其他一些辅助项目也用于培训,如家暴预防项目,在警察、检察官和整个社区进行宣传倡导,也对其他一些利益相关方,如医护人员、军方、神职人员要承担的责任进行教育培训。培训的内容会涉及到很多,例如对家庭暴力的识别、家庭暴力与儿童虐待和忽视的症状、与受害人和儿童的访谈、警察的工作技巧、如何在家庭暴力干预中更有效的工作等。

《针对妇女暴力法案》鼓励法院与家庭暴力性侵犯咨询服务提供者、青年组织和服务提供者、预防暴力项目和执法机构进行跨部门培训和合作,还鼓励儿童福利机构、家庭或约会暴力受害者服务提供机构、法院、执法机构以及其他专业或社区组织等机构共同合作,并提供跨机构的培训,加强社区对于那些既有虐待儿童又有家庭暴力的家庭的反应能力。《针对妇女暴力法案》中还有专项经费来培训儿童不会受到任何因身体攻击、虐待甚至性侵害而造成的外伤,如早期干预项目。

5、非政府组织在推动立法和政策改革上发挥重要作用

与政府相比,美国非政府组织在反对家庭暴力、为受害者提供帮助方面开展活动的时间更早。考察中一位发言人介绍1968年在梅因的波特兰成立了美国第一个庇护所(据美国律协的高级项目经理萨晶妮女士在网上查找到的信息,1962年加州的帕萨迪纳就成立了针对妇女的庇护所),此后各地纷纷建立庇护所和援助中心,为家庭暴力的受害者提供情感、经济、就业培训和法律等方面援助。波士顿第一个庇护所成立于1974年。

非政府组织主要是通过向联邦和州政府申请项目资金,和政府部门以及法院之间通力合作,反对家庭暴力。《针对妇女暴力法案》的资金大部分是非政府组织申请,法案的实施主要依靠非政府组织和政府部门之间的有效协调与合作。《针对妇女暴力法案》以资金的形式鼓励政府部门、法院与大量的非政府组织合作,甚至互相设有办公室,共同干预家庭暴力,从警察最初介入家庭暴力、受害人最初到法院寻求保护,就有非政府组织与政府、法院对接,并在家庭暴力案件的处理各个环节中都有非政府组织提供服务,一些案件中,法院也会强制施暴者接受非政府组织的矫正服务。不论是对受害者的保护、施暴者的矫正,还是社区倡导、还有对警察、司法人员和一些专业人员的培训,非政府组织都发挥了极为重要的作用。

  6、对受害人给予综合的援助和服务 

除了法律方面的对策,美国对受害人的援助和服务也是多元化的,社会各方面对受害人的援助和服务值得肯定,例如,对家庭暴力受害人与儿童提供庇护服务、提供食物和临时住宿、法律援助、医疗服务、心理治疗、安全住房措施和经济方面的援助等等,这些服务还包括受害人子女的抚养、安置、创伤恢复等。这种综合的援助和服务,是在政府部门和非政府组织的有效协调下按照一定流程进行的,全国有成千的为受暴妇女提供服务的非政府组织。例如,全国建立的21个家庭暴力正义中心,警察、检察官都设有组织,受害人在这里可以一站式获得20多个机构的援助与服务,警察介入家庭暴力后,一旦妇女被评估成高危对象,警察就会给受害人项目致电,积极劝说受暴妇女接受社工服务;再如哥伦比亚高等法院设有倡导人办公室,受害人见到法官之前在这里可以获得咨询、法律帮助、心理疏导、临时住宿等各种援助。《针对妇女暴力法案》包括很多受害人服务的项目,法案和这些项目是为了保护受害者而不是为了破坏家庭,所以项目也为家庭提供支持服务。

 

三、美国防治儿童虐待与忽视的立法和实施情况

美国的儿童保护与反对针对妇女家庭暴力在立法和保护机制上是两个独立的系统,所以有必要分开来介绍。对于受到家庭暴力侵害或目睹家庭暴力的儿童,美国社会给予了很多保护和救助。通常情况下,对于目睹家庭暴力的儿童的保护,如果暴力没有涉及到孩子,美国是将目睹暴力的儿童和受暴力的妇女一起进行保护的,这部分报告主要介绍对儿童虐待与忽视的预防和干预。

(一)美国对预防儿童虐待与忽视的立法情况和保护机构的设置、经费与职责

为实现保护儿童免受虐待与忽视,美国采取了两种战略措施,一是通过刑事司法制度给予刑事制裁,主要是对儿童的虐待、忽视与遗弃行为由检察官提起刑事指控,目标是通过惩罚父母来威吓父母不要虐待孩子。二是通过民事司法制度规定一些民事措施,主要指儿童保护制度,如对监护人进行资助和提供支持从而使其更好的抚养子女,避免儿童受到虐待,或者采取其他合法合理的措施为受暴儿童寻求一个替代性的家庭环境。

最重要的美国民事儿童保护立法是1974年通过、后经多次审查和修改的《儿童虐待预防与处理法案》(CAPTA),该法在1978、1984、1988、1992、1996、2003分别经再授权获得修订,扩充并细化了法律的范围。最近一次再授权是2010年。该法资助有关儿童虐待预防、儿童伤害鉴定与处理的项目,也会向州的一些项目提供资金。在该法基础上,美国形成了一整套包括虐待与忽视的认定、强制报告制度、调查评估、紧急救助措施和临时安置、司法程序介入和最终安置在内的系统处理和安置受暴儿童的制度。在美国各个州,基本上也都规定了防治儿童虐待与忽视的法案。

美国政府设有专门的儿童保护部门。美国联邦政府在1912年建立了联邦儿童保护局。1935年根据《社会保障法》的规定,联邦政府资助州政府开展儿童福利和保护项目。1962年修订后的《社会保障法》要求所有州在1975年前设立儿童保护机构。到1967年,大部分州有了儿童保护的法律,但是在州层面没有独立或足够资金支持州一级的儿童保护服务,直到1974年联邦政府通过《儿童虐待预防与处理法案》(CAPTA)。大多数的儿童保护部门主要依靠联邦政府和州政府资助,也有很多儿童保护部门很大一部分资金来源于地方政府。儿童保护部门负责处理儿童受到家庭暴力伤害的案件,全程参与案件处理的各个阶段。与承担职责相对应,儿童保护部门有受过训练的接线员、紧急行动员、调查员、社工以及法律工作者等相应的工作人员。

(二)美国对儿童遭受家庭暴力的主要制度和处理程序

1、虐待与忽视的认定

美国联邦法律和州法律对儿童虐待和忽视均有定义。在联邦法律中,《儿童虐待预防与处理法案》将儿童虐待和忽视定义为:父母或看护人近期的作为或不作为,导致儿童死亡、受到严重的身体或情感伤害、遭到性虐待或性剥削,及其他可能造成严重伤害作为或不作为。几乎所有州在法律中也对儿童虐待和忽视进行定义,各州在其定义中指出了不同类型的虐待,包括身体虐待、忽视、性虐待和精神虐待。一些州还规定父母滥用成瘾物质或遗弃儿童为儿童虐待。州法律还对身体虐待、忽视、性虐待、精神虐待、父母滥用成瘾物质、遗弃进行了规定。但是在哥伦比亚特区和十几个州在其举报法中也规定了一些例外情况,将特定的一些作为或不作为排除在法定的儿童虐待和忽视之外,例如,经济上无法供抚育儿童不属于儿童忽视,对儿童合理的体罚未造成身体伤害不属于虐待儿童。

2、强制报告制度

美国开设了接听儿童遭受家庭暴力投诉的热线电话,由儿童保护部门的专门接线人员负责接听投诉热线。除了投诉热线外,美国在20世纪60年代就规定了举报儿童虐待和忽视的法律,美国所有的州都制定了儿童虐待举报法,要求为儿童提供服务的相关工作人员发现儿童可能遭受虐待时,要及时向儿童保护部门报告。这些相关工作人员通常包括:社会工作者、教师和其他学校职工、医师和其他医疗工作者、精神健康专业人员、儿童看护人员、体检医生或法医、执法人员,有大约18个州还规定任何怀疑存在儿童虐待或忽视的人都有义务报告。强制报告人必须报告的条件在各州都不一样,通常来说如果报告人在从业过程中怀疑或有理由相信儿童被虐待或忽视,则必须报告,另外一个常用标准是报告人了解到或观察到儿童处于很可能受到伤害的情形。报告人一般都是直接向儿童保护部门报告,但同时将报告抄送所在医院或单位。通常情况下报告人在在报告时要提供姓名或被要求提供姓名。如果具有强制报告义务的人员不报告,将会承担赔偿等民事责任,还可能会被吊销从业资格,在大部分州法律,如果没有履行强制报告义务是有刑事责任的,将承担短期一般低于一年监禁刑的刑事责任。据马塞诸塞州儿童与家庭服务部的统计,该部每年接受的儿童虐待或忽视报告达75000例,其中2010年有一个医院就有550多个报告怀疑儿童是虐待或忽视(54%左右时忽视儿童,30%左右是身体虐待,15%是性虐待,5%是其他),波士顿儿童医院的儿童保护项目大约每年也要进行450个报告。

3、评估与调查

儿童保护部门的工作人员接到报告后,将会根据报告情况进行评估,同时安排对儿童的治疗。如果认为应当对案件开展调查,案件将会转给调查员。调查员将会通过走访、与有关人员谈话等专业方式开展调查,以查证是否构成虐待。在调查期间,调查员还需要评估儿童留在原来家庭中是否安全,是否需要将儿童带离家庭。如果调查员没有发现证据证明虐待事实存在,案件终结。如果有证据证明有虐待事实,案件将会转给社工,案件进入司法程序。社工将会对儿童的家庭情况评估,如果认为儿童继续留在家庭中的危险程度不高,将会通过上门服务等方式确保儿童在家庭中处于安全状态;在危险程度较高的情况下,可以通过法庭要求施暴者不回家;在危险程度最高的情况下,社工可以将儿童带离家庭。

4、紧急情况下带离家庭和法院举行临时监护听证

在儿童正在面临生命、严重的身体伤害、暴力威胁等紧急情况下,儿童保护部门可以不经过父母同意,直接将儿童带离家庭,也可以寻求警察的帮助或征得法院签署“单方紧急监护命令”。因为要考虑到儿童在家庭中生活、与父母在一起才符合其最大利益,因此美国对于家庭内发生的儿童虐待案件常常需要权衡,看将儿童带离家庭是否有必要,避免儿童被不当带离,这是目前美国社会和儿童福利局高度关注的问题。例如,马塞诸塞州儿童与家庭服务部反家庭暴力小组的人员介绍,2010年马赛诸塞州儿童受到虐待与忽视的个案31700多个,其中7800多孩子被带走,占21%,经过对家庭服务大多数都能回到家庭。儿童在紧急情况下被带离家庭后,儿童保护部门会及时同时通知法院,法院将开展“临时监护听证”,儿童及其父母以及其他相关人员都能够发表看法。法院在听证后决定儿童是否应继续留在家庭或进行临时安置。

5、回归家庭或对儿童临时安置

经过听证,如果法院认为儿童可以回到家庭,由儿童福利局提供服务并且定期走访跟踪,保证儿童处于安全状态。如果认为儿童不适宜留在家庭中,州政府将获得对儿童的临时监护资格,对儿童进行临时安置,儿童一般将被安置在寄养家庭中,只有非常特殊的情况可能被临时安置在集体寄养机构等庇护场所。儿童在临时安置家庭和场所将会受到临时照顾,等待案件的进一步开展。

6、法院对最终安置的裁决与撤销监护人资格的适用

社工在儿童被带离家庭临时安置期间,将继续对家庭进行评估,并根据评估的结果采取不同措施。如果认为儿童在家庭中受到伤害的可能性小,将儿童继续安置在家庭中,终结案件;认为需要通过法院裁决为家庭提供服务以及儿童继续留在家庭中危险程度高的情况下,社工将向法院提起虐待疏忽的诉讼,以决定对儿童的最终安置。法院根据案件的情况,从儿童利益最大化出发,一般会有三种裁决,以解决对其的最终安置:一是儿童继续留在家庭中,不应对家庭进行干预;二是为父母提供服务,要求参加治疗,保留父母的监护人资格;三是终止父母的监护人资格,国家取得儿童的监护权,对儿童通过安置在有能力的亲属家庭或者寄养以及收养等形式予以最终安置。对于实施严重暴力行为的父母,除了民事方面要承担被终止监护资格的责任外,如果达到犯罪的程度,还要面临检察机关指控构成刑事犯罪的追究。在诉讼过程中,父母等监护人都有机会参加诉讼,有权聘请律师,如果符合条件也可以申请法律援助。法院也会为儿童指定诉讼监护人,诉讼监护人代表儿童的利益参加诉讼。

(三)美国处理儿童遭受家庭暴力案件的特点

1、行政和司法对儿童遭受家庭暴力案件的及时介入和干预

在美国处理儿童虐待的制度设计中,突出的特点是发现儿童虐待案件后,行政机构即儿童保护部门会在第一时间介入案件,作出快速的反应和采取后续的调查、提起对父母的诉讼等行动。在临时安置、确定最终安置的过程中,儿童保护部门通知法院会及时介入并充分发挥作用,例如对于是否需要将儿童带离家庭开展“临时监护听证”,在临时安置期间,通过诉讼解决儿童的最终安置问题,如剥夺父母的监护人资格,将儿童的监护权转移到政府等。

2、具有专门处理儿童遭受家庭暴力案件的政府机构,统一负责相关政府部门、非政府组织、专业人员等相关各方对处理案件和提供服务的协调

不论是发现儿童遭受暴力伤害的案件,还是对案件的调查以及采取临时安置和紧急安置措施,提起对父母的诉讼等,美国都有专门政府机构的介入,能够保证整个案件处理过程的连续性,能够从儿童利益最大化出发予以考虑。美国的儿童保护部门作为政府机构,是负责处理儿童遭受家庭虐待案件的职责主体,而且该机构作为具有相应权力的实体机构,在人员配备以及资金保障方面都能够保证机构有效开展工作。

3、具有特殊的儿童遭受家暴发现与处理程序,并且程序设计具有系统性、完整性

美国从虐待与忽视的认定、强制报告、接听报告后的评估调查、紧急救助与临时安置以及到案件的最终处理都是系统的整体制度,相互衔接紧密,在接听到投诉热线的同时即进行评估判断和对儿童的治疗干预,开展调查和评估家庭的危险程度,在紧急救助的同时即通知法院介入,在临时安置的同时即启动对儿童长久安置的诉讼程序。由于制度设计的系统性,一般是在解决一个问题的同时着手解决另一个问题,救助和司法相结合,直到案件确定最终处理结果。

4、司法程序在处理遭受家庭暴力案件中及时介入并发挥重要作用

儿童被带离家庭后,在决定是让儿童继续留在家庭中还是对儿童进行临时安置的情况下,美国一直考虑在保护儿童与避免对家庭造成不当侵犯之间平衡。美国的司法程序能够有效发挥这一作用。在儿童被带离家庭后,儿童保护部门就会及时通知法院召开“临时监护听证会”,充分听取儿童、监护人等各方面的意见,作出决定;在作出案件最终处理决定时,法院在诉讼程序中,也会给各方充分的机会发表意见,父母等监护人有权聘请律师,有权申请法律援助,儿童也有自己的诉讼监护人。司法程序能够保证作出决定的科学性,既及时保护儿童免遭家庭暴力的继续侵害,对家庭监护进行及时司法干预,也充分体现了对儿童、监护人利益相关人权利的尊重和避免不当侵犯。

5、从儿童最大利益出发,注意儿童在家庭中才符合其最大利益

从法院对案件处理的三种决定可以看出,终止监护资格是最严厉的民事责任。因此,美国作出终止监护人资格的决定非常慎重,只有社工对家庭经过至少两次评估后,认为儿童留在家庭中危险程度特别高,而且提供服务不能消除危险,法院才将终止监护人资格作为最终的手段。在此之前,儿童保护部门会采取一切措施和服务帮助家庭,包括提供物质帮助、为父母提供培训、制定照顾计划等,尽量使儿童留在家庭中。这符合儿童的最大利益。只有在所有的服务措施已经用尽,或者监护人坚决不接受服务措施仍然有很大可能施暴的情况下,才会将儿童带离家庭。

6、多机构、多学科共同协作参与儿童遭受家庭暴力案件的处理与服务

美国在处理儿童遭受家庭暴力案件的过程中,一个显著的特点是参与主体涉及多个部门包括政府机构、非政府组织,还有多个学科包括社工、医生、心理学家、律师等专业人员,为儿童提供综合的救助与服务。考察中我们发现很多非政府机构通过项目化运作方式在为儿童提供综合服务中发挥着非常重要的作用,如波士顿医疗中心儿童目睹暴力项目、波士顿儿童医院的为处于紧急情况下的妇女和儿童提供服务项目和儿童保护诊所服务项目、波士顿市区法庭多彻斯特分庭的父爱养成项目等等,这些项目与马塞诸塞州儿童与家庭服务部反家庭暴力小组以及其他政府部门和非政府机构都具有密切合作关系,在个案的处理中,共同从多角度对针对儿童的家庭暴力进行干预和服务。

 

四、美国考察对我国反对家庭暴力立法的思考与建议

与美国反对家庭暴力立法相比,我国还没有一部全国性的反对家庭暴力立法,在处理妇女儿童遭受家庭暴力案件中,我国现行法律中也还有很多问题没有做出专门具体的规定,例如,缺乏强有力的专门处理机构,没有规定强制报告制度、对儿童案件缺少主动干预的处理程序等等。更重要的是,美国反对家庭暴力的制度和实践是系统性的,在法律实施中,政府部门、司法机关和非政府组织通过个案能够实现通力合作,同时解决很多问题,对我国反对家庭暴力立法有很多可供借鉴之处。为此,对我国反对家庭暴力立法提出以下建议:

(一)尽快出台全国性的反对家庭暴力法

美国经验表明,专门立法是预防与制止家庭暴力、提升全社会对反对家庭暴力的认识、保护家庭暴力受害人的有效手段。目前我国不论政府部门还是司法机关以及社会各界对家庭暴力的认识虽有一定改善但还普遍不高,家庭暴力投诉量呈较高的增长态势,因家暴致伤致残、致死案件增多,暴力的恶劣程度上升,残害妇女的恶性家庭暴力案件时有发生,家长打伤、打死孩子的问题凸现。而我国处理家庭暴力问题的法律规定还散见于婚姻法、妇女权益保障法、未成年人保护法中,且有关家庭暴力的规定非常原则,缺乏实质性的内容和完整性、系统性的规定,不能满足现实的需要。家庭暴力不仅是民事法律问题,还涉及行政法、刑法等实体和程序法的诸多方面。因此,建议我国尽快出台反对家庭暴力法,对家庭暴力的定义、处理家庭暴力案件的部门职责、家庭暴力案件特有的处理程序和制度等有关问题给予法律形式的确定,并对未成年人保护给予专门规定。

(二)立法确立妇女遭受家庭暴力的人身保护令制度

美国的人身保护令制度,对我国司法程序有效干预家庭暴力、保护受害人的人身安全、变事后制裁为事前预防,具有借鉴价值。我国应借鉴此种做法,在反家庭暴力法中,将人身保护令作为针对家庭暴力事件的特别程序性措施予以规定,并对人身保护令的申请人、申请条件、受理与裁定程序、保护令种类、保护令内容、证据规则、执行制度、违反保护令的法律责任等内容做出具体规定,以法律形式加以确认,从而使其有效维护受暴妇女的权利并防止暴力行为再次发生。

(三)确立未成年人遭受家庭暴力的强制报告制度

不仅美国,还有很多国家都规定了儿童遭受暴力的强制报告制度,我国于2011年1月1日实施的《浙江省预防和制止家庭暴力条例》也做出了相应探索。由于我国传统的社会文化和法律制度,家庭监护是一个公权力一直无法干预的私密空间,未成年人遭受家庭暴力案件很难被外界发现,未成年人自身也缺乏报告的能力,社会公众不愿意或没有意识去报告,这些现实情况说明我国法律有必要借鉴美国等国家立法经验,规定针对未成年人家庭暴力的强制报告制度。这应当是防治未成年人遭受家庭暴力的一项极为重要的制度,有利于对监护人履行监护职责的监督和及时发现、干预未成年人遭受家庭暴力现象,是相关部门迅速发现未成年人遭受家庭暴力的信息渠道。建议我国反对家庭暴力立法中应当明确对义务报告人的范围、报告的时间、接受报告的部门、不报告的法律责任做出适合我国社会情况的、具体的、可操作的规定。

(四)确立紧急情况下对遭受家庭暴力未成年人的主动救助制度

与成年人相比,未成年人遭受家庭暴力后,在申请庇护和寻求保护的主动性与能力方面都不一样,即使立法规定了未成年人救济途径,他们也不了解并没有能力主动寻求庇护,这就需要我国在制定反对家庭暴力法时,借鉴美国儿童保护制度,对未成年人的保护设计一套国家主动救助和干预的机制,包括发现与报告、调查与处理、紧急状态救助、临时安置、对施暴监护人的评估与干预,中止与撤销监护资格制度与最终安置等各个工作环节。在各个环节中,应当强调处理部门的主动性和职权,如公安机关接待报警和出警后,应当依职权及时组织未成年人进行伤情检查、鉴定、治疗,对继续留在家庭中可能造成严重威胁的紧急情况,公安部门应当采取紧急救助措施,将未成年人带离危险家庭,送往家庭暴力救助场所或亲属家庭、寄养家庭进行临时安置,这些具体措施不能依赖未成年人本人提出申请或表达同意,出于保护未成年人的目的,相关部门应当积极采取保护措施。

(五)强调对行政执法人员、司法人员、专业工作者进行培训

考察中,约翰霍普金斯大学教育学院托马斯教授介绍,美国一个著名案例的大法官曾说“每个城市不仅要有界定处理的政策,还要有适当的培训让政策真正落实”。 美国的培训政策与实践说明,培训有助于警察、法官、律师等处理家庭暴力案件以及提供服务的人员应对家庭暴力处理的复杂性、专业性和受害者的服务需求。美国政府通过法案对家庭暴力的培训提供经费支持的培训政策值得我国借鉴。尤其是我国司法人员目前对家庭暴力的定性上认识还很不到位,相当一部分人因受中国传统观念的影响,对家庭暴力存在模糊甚至错误的认识,这在一定程度上影响了司法人员对家庭暴力的法律干预力度,医生、教师等专业工作者也普遍缺乏儿童保护敏感性和对家庭暴力的识别能力。因此,建议在反对家庭暴力法中和具体的社会实践中重视和强调培训的作用,加强对行政执法人员、司法人员等处理家庭暴力案件以及提供服务的专业人员的各种培训,增强社会性别意识,彻底改变对家庭暴力认识上的误区,了解受暴妇女的处境和对专业服务的需求,了解家庭暴力可能对身体情绪和行为产生的后果,掌握一定的工作技巧、处理程序和方法等,从而提升家庭暴力干预能力和服务能力。

 

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