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国内外未成年人网络安全保护的立法现状与经验

2011-10-17   来源:未知   fanqiuping
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 文/张雪梅
  
  一、我国网络立法与未成年人网络安全保护的现状分析
  (一)网络立法与未成年人网络安全保护的现状
  1、网络立法的一般规定
  我国目前关于与网络信息活动有密切关系的一般性立法,有《刑法》、《治安管理处罚法》等,这些法律对网络信息活动及相关法律责任作出了一般规定。
  2、网络立法的专门规定
  主要是专门对信息活动和互联网上网服务营业场所管理以及法律责任方面的法律法规。
  (1)法律主要有2000年全国人民代表大会常务委员会通过的《关于维护互联网安全的决定》。
  (2)行政法规主要有2000年国务院颁布的《互联网信息服务管理办法》、2002年国务院颁布的《互联网上网服务营业场所管理条例》等。
  (3)部门规章主要有2003年文化部发布的《互联网文化管理暂行规定》、2005年文化部和信息产业部发布的《关于网络游戏发展和管理的若干意见》、2006年国务院办公厅转发的财政部等十部门《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》、2010年文化部发布的《网络游戏管理暂行办法》、2007年文化部等14部门联合发布的《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》、2007年公安部等4部门联合发布的《关于规范网络游戏经营秩序查禁利用网络游戏赌博的通知》、2009年文化部发布的《关于改进和加强网络游戏内容管理工作的通知》、2009年文化部和商务部《关于加强网络游戏虚拟货币管理工作的通知》等。
  (4)最高人民法院和最高人民检察院针对与网络色情、赌博有关犯罪活动也专门发布了一些司法解释,主要有2006年修正的最高人民法院《关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》、2004年最高人民法院和最高人民检察院《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、2000年最高人民法院《关于审理扰乱电信市场管理秩序案件具体应用法律若干问题的解释》、2004年最高人民法院和最高人民检察院《关于办理利用互联网、移动通讯终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、2010年最高人民法院和最高人民检察院《关于办理利用互联网、移动通讯终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释(二)》、2010年最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于办理网络赌博犯罪案件适用法律若干问题的意见》等。
  3、未成年人网络安全保护的专门规定
  2006年修订并于2007年6月1日开始实施的《未成年人保护法》对未成年人网络保护的问题给予了积极关注,并从6个专项条款进行了相应规定。
  (1)将预防与制止未成年人沉迷网络作为监护人责任予以规定。《未成年人保护法》第11条规定:父母或者其他监护人应当关注未成年人的生理、心理状况和行为习惯,以健康的思想、良好的品行和适当的方法教育和影响未成年人,引导未成年人进行有益身心健康的活动,预防和制止未成年人吸烟、酗酒、流浪、沉迷网络以及赌博、吸毒、卖淫等行为。
  (2)鼓励中小学校和社区开设适宜未成年人的健康网吧,禁止在中小学周边设置营业性网吧。《未成年人保护法》第31条规定:县级以上人民政府及其教育行政部门应当采取措施,鼓励和支持中小学校在节假日期间将文化体育设施对未成年人免费或者优惠开放。社区中的公益性互联网上网服务设施,应当对未成年人免费或者优惠开放,为未成年人提供安全、健康的上网服务。第36条第一款规定:中小学校园周边不得设置营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所。对于违反该规定的,第66条规定由主管部门予以关闭,依法给予行政处罚。对于如何解释“周边”范围,2002年《互联网上网服务营业场所管理条例》有更详细的规定:“中学、小学校园周围200米范围内和居民住宅楼(院)内不得设立互联网上网服务营业场所。”
  (3)鼓励研究开发有利于未成年人身心健康的网络产品。第32条规定:国家鼓励新闻、出版、信息产业、广播、电影、电视、文艺等单位和作家、艺术家、科学家以及其他公民,创作或者提供有利于未成年人健康成长的作品。出版、制作和传播专门以以及网络信息等,国家给予扶持。国家鼓励科研机构和科技团体对未成年人开展科学知识普及活动。
  (4)从产品开发和推广新技术两个源头方面预防未成年人沉迷网络和限制未成年人接触不适宜网络产品。第33条规定:国家采取措施,预防未成年人沉迷网络, 国家鼓励研究开发有利于未成年人健康成长的网络产品,推广用于阻止未成年人沉迷网络的新技术。
  (5)从传播方面限制未成年人接触不适宜网络产品。第34条规定:禁止任何组织、个人制作或者向未成年人出售、出租或者以其他方式传播淫秽、暴力、凶杀、恐怖、赌博等毒害未成年人的图书、报刊、音像制品、电子出版物以及网络信息等。对于违反该规定的,第六十四条规定由主管部门责令改正,依法给予行政处罚。
  (6)禁止互联网上网服务营业场所即营业性网吧接纳未成年人。第36条第二款规定:营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所,不得允许未成年人进入,经营者应当在显著位置设置未成年人禁入标志;对难以判明是否已成年的,应当要求其出示身份证件。对于违法接纳未成年人进入或未设置未成年人进入标志的营业性网吧的,第66条规定由主管部门责令改正,依法给予行政处罚。同时,根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第35条规定,由文化行政部门给予警告,可以并处15000元以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿,直至吊销《网络文化经营许可证》。
  可以看出,在网络文化发展与未成年人健康成长这一难以协调的问题上,《未成年人保护法》采取了疏堵结合的方针,一方面国家鼓励、扶持对未成年人身心健康有利的网络文化和技术,另一方面禁止、查处对未成年人容易产生负面影响的网络信息和违法经营的网吧。但是法律的生命力关键在于实施和执行,《未成年人保护法》的落实还需要有关主观部门严格按照法律规定,主动、积极加强对网吧、网络信息和网络产品的日常监督、管理、查处,对学校、家长反映的问题及时进行调查和处理;学校等教育机和家长也应当改变陈旧观念,对未成年人开展多种形式的宣传教育和网络自护教育,引导未成年人自律、健康上网。
  4、地方立法对未成年人网络安全保护的具体规定
  地方立法对未成年人网络保护的规定主要体现在网吧禁入、监督和处罚问题,这些规定有的细化了未成年人保护法和相关法规的规定。
  (1)陕西、湖北规定网吧社会监督制度。陕西条例规定学校进行网络道德教育,确定文化部门会同公安等政府部分对网吧等娱乐场所的监督管理,规定文化部门应当建立网吧社会监督制度,招募网吧监督员,对网吧进行社会监督,制止在网吧浏览、下载、发布、传播淫秽色情内容的行为,制止未成年人进入网吧,而且规定当地政府应当对网吧监督员提供必要的经费补助。湖北条例规定文化、公安、工商、通信管理等行政部门应当加强对互联网上网服务营业场所及网上信息内容的管理和监督检查,建立完善互联网上网服务营业场所义务监督员等制度,净化网络及上网服务营业场所环境;乡镇人民政府、街道办事处以及村(居)民委员会应当予以配合。
  (2)山东规定网吧应安装实名管理系统、视频管理系统,并规定限制未成年人的游戏时间。条例规定互联网上网服务场所等不得接纳未成年人场所应当在入口处显著位置设置未成年人禁入或者限入标志,注明举报电话,并逐步安装实名管理系统、视频管理系统;尚未安装实名管理系统的,对难以判明是否已成年的人员,应当要求其出示身份证件。以未成年人为对象的网络游戏不得含有暴力、色情、凶杀等诱发未成年人违反社会公德和违法犯罪行为的内容,以及危害未成年人身心健康的内容。网络游戏经营者应当按照国家规定,防止未成年人接触不适宜的游戏或者游戏功能,限制未成年人的游戏时间。
  (3)湖北、山东等省规定父母预防和制止未成年人沉迷网网络和电子游戏的法定职责。湖北、山东等省规定父母或者其他监护人应当预防和制止未成年人进入法律、法规规定未成年人不适宜进入的互联网上网服务营业等场所以及沉溺于网络、电自游戏等行为。
  (4)重庆、天津、湖南、江苏、山西明确了法律责任,对接纳未成年人进入的网吧和不适宜娱乐场所明确处罚措施。如湖南规定互联网上网服务营业场所累计两次接纳未成年人或者一次接纳三名以上未成年人进入的,由文化行政部门责令停业整顿;累计三次接纳未成年人或者一次接纳八名以上未成年人进入,或者在规定营业时间以外接纳未成年人的,吊销网络文化经营许可证。重庆、天津、江苏、山西等省还明确规定了罚款数额,如重庆规定网吧接纳未成年人进入的,处以5000元以上1.5万元以下罚款;累计2次接纳未成年人的,责令停业整顿30日;累计3次接纳未成年人、一次接纳未成年人3人以上、在法定营业时间以外接纳未成年人引发重大恶性案件,吊销《网络文化经营许可证》。
  (5)山东、湖北、重庆等省规定未成年人对电子邮件、网上聊天记录享有隐私权。几乎所有省的条例对未成年人的隐私也作了保护,任何人和组织包括家长不得未经同意查看未成年人的电子邮件、网上聊天记录、手机短信等个人信息,更不能披露。
  (二)现有立法的不足
  通过上述归纳,可以发现针未成年人的网络安全保护已经进入立法的视野,但现有法律法规还难以有效应对现实的实践,目前立法上来说还不够完整,还形不成完整的体系,主要体现在:
  (1)现有的规定散见于不同的法律法规之中,缺少系统性和完成性,并且除未成年人保护法外在国家法律中还没有该问题的专项条款,更没有关于未成年人网络安全保护的专门法律。
  (2)网络管理方面的立法十分不完善,网络信息、网络游戏、网吧监管等方面的管理制度不健全,关于网络不良信息的传播、网络游戏等级的规制、互联网上网服务营业场所的监管等方面的规定不健全。
  (3)现有立法缺少实施性条款,实践中很难得到有效执行,很难依据这些规定实现对未成年人的保护和对网络经营者与网吧的监管。如《未成年人保护法》规定预防未成年人沉迷网络、各地条例规定父母应当预防和制止未成年人沉迷网络和网络游戏等原则性条款缺少具体可操作性。再如规定的未成年人禁入条款和法律责任条款,由于缺少相应的投诉、举报和监管途径、措施,导致这些条款实践中基本得不到落实,未成年人进入网吧的现象大有存在。
  (三)制定未成年人网络安全保护专门立法的必要性
  随着网络的发展和对社会生活各个方面尤其是未成年人成长的极大影响,制定未成年人网络安全保护的专门立法是非常必要的,是处理好未成年人健康成长与网络持续发展的现实需要,也是完善关于网络管理现有法律法规体系的立法需求,更是适应未成年人保护工作的现实需求。制定专门的立法不仅是从实现法律规制、规范网络行为本身出发,更重要的是解决和消除网络给未成年人造成的负面影响和引导未成年人健康上网。国际上很多国家的立法经验为我国制定专门立法提供了国际经验,目前一些行政法规与地方立法中已经进行的网络管理的实践探索和一些专家学者对我国网络的立法研究也为专门立法提供了本土经验。可以说,制定未成年人网络安全保护专门立法具有必要性和可行性。
  除了专门立法外,从目前的执法层面讲,明确网络监管政府职能部门的职责,严格执行已有法律法规规定,加大监管与处罚力度,严格法律责任等很多方面还需要加强行政执法。从技术层面讲,技术的开发、更新、应用、推广也是至关重要。
  
  二、国际社会对未成年人网络安全保护的关注与经验
  联合国《儿童权利公约》将确保儿童获得健康信息作为缔约国的国家责任做出了规定,其中第17条规定:缔约国确认大众传播媒介的重要作用,并应确保儿童能够从多种的国家和国际来源获得旨在促进其社会、精神和道德福祉和身心健康的信息和资料,缔约国应鼓励大众传播媒介散播在社会和文化方面有益于儿童的信息和资料,保护儿童不受可能损害其福祉的信息和资料之害。联合国将探讨少年儿童与互联网的关系、保护少年儿童的上网安全作为一个特别关注的焦点问题,在联合国互联网管理论坛上,联合国秘书长潘基文呼吁要关注少年儿童上网安全,为儿童营造安全、健康的互联网环境。国际上也有很多国家早就意识到通过立法保护未成年人的网络安全。
  在美国,政府通过颁布法案的形式,固定对儿童的网络保护措施,其中包括研制过滤软件,要求学校、图书馆、网吧安装过滤器;设立与成年人分开的专门的未成年人的上网场所;对不良信息网站的严格管理,成人网站设定身份认证制度。
  1996年美国通过了《通信行为端正法案》,作为《电讯传播法案》的一部分,有两个条款保护未成年人免受色情作品危害:一、禁止有伤风化的传播,二、禁止明显令人反感的展示。该法律规定,禁止在未满18周岁的未成年人将诶出的网络交互服务和电子装置上,制作、教唆、传播或容许重播任何具有猥亵、低俗内容的言论、询问、建议、计划、影响等,否则被视为犯罪,违反者将被处以罚金或两年以下监禁。最高法院认为该法管制的行为过于模糊,适用范围过宽,压制了大量成人有权接受并向他人传播言论的自由,因而判定该法为违宪。
  1998年美国又通过了《儿童在线保护法案》和《儿童在线隐私保护法案》,《儿童在线保护法案》规定,禁止在网络上向未成年人传播“有害于未成年人内容”的商业性行为,并强制要求网站设计者在发布这些消息的同时设置进入者提供年龄证明的障碍,低于18岁者将不能进入该网站,以对未成年人进行必要的限制,防止未成年浏览。违反者可能面临罚金和最高期限为6个月监禁的刑罚。美国民权联盟对此法也提起了诉讼,最高法院认为此法尚不符合既维护未成年人的重大政府利益,又维系对言论自由的神圣性的严密推敲标准,认定为违宪。《儿童在线隐私保护法案》规定网站在收集儿童的私人信息时必须获得其父母的同意,并要求互联网服务提供商必须向用户提供内容过滤器软件。
  考虑到未成年人在家里上网越来越少,大部分未成年人主要是在学校和图书馆,所以对学校和图书馆的网络进行管理以保护儿童免受色情作品的危害极为必要。美国于2000年又通过了《儿童互联网络保护法》,规定未成年人上网时电脑不得连接到淫秽内容,中小学、公共图书馆等必须在其网络服务程序上提供过滤器,确保未成年人接触不到含有色情内容的网站,否则图书馆将无法获得政府提供的技术补助资金。美国图书馆协会对CIPA提起了违宪审查诉讼,最高法院认为此法并未直接管制网络言论,且对成人行使其权利时可能存在的不便很易于消除,是合理的,最终被判定为合宪。
  在日本,2009年4月颁布实施了《加强青少年网络环境安全法》,该法对国家和地方公共团体、行业管理协会、电信服务商、过滤软件开发商、网络内容服务商、民间团体和未成年人监护人等在保障青少年安全安心上网方面的义务做出了详细规定,并要求推广和不断升级过滤软件,以确保青少年的上网安全,包括未成年人购买的手机必须安装过滤有害网站的软件。该法实施以来,日本还纷纷推出针对未成年人的上网安全套餐,如“手机限制访问”,在给手机安装过滤软件的同时,手机会在晚上10点至次日早上6点之间自动中断上网功能。
  在英国,1996年,英国贸易和工业部组织主要互联网服务提供商和警界代表,讨论如何通过行业自律和分级来管理互联网内容,并成立了办官方的互联网行业自律组织——网络观察基金会,基金会对网络内容进行分级标注并接待投诉,解决网络上的违法犯罪问题,由其致力于解决儿童色情问题。为避免未成年人受到色情暴力等不良信息,2006年政府发出了对色情网站和暴力网站的禁令 。2009年,在英国的手机网络领域里,手机网络运营商又联合通过了自律条例,规定手机运营商必须对他们所能影响的手机网站的商业内容进行分级标注,标明哪些内容涉及色情或暴力,不适合年龄在18岁以下的青少年观看,采用技术手段过滤那些不适合青少年观看的内容,只有在购买手机卡时出示年龄证明,或者通过其他方式证明自己超过18岁,才能获取受限内容的访问权 。
  在德国,与英国和日本相比,德国政府在推广过滤软件防范有害信息方面下的功夫更大。在德国,很多电脑商在出售电脑时会安装能屏蔽淫秽色情等不良信息的过滤软件。图书馆、学校、政府等各种机构的电脑上都装有各种色情过滤软件,如果一些机构不装,将无法获得政府提供的技术补助资金。德国政府内专门设立了负责媒体信息安全的机构“德国联邦危害青少年媒体检查处”,自2003年起,该处开始负责识别和检查所有互联网内容,目前超过6000个媒体被该检查处列为青少年不宜接触的媒体,被列为青少年不宜的网站将不会在主要互联网服务商的搜索引擎中出现 。针对手机上网问题,2003年,德国通过了《联邦反垃圾邮件法案》,该法案应用范围包括手机通信领域,法案规定向用户推销商品和服务的广告短信,必须要征得用户的书面同意,否则将被处以罚款,德国政府还成立了“联邦手机短信处理中心”,来管理违反该法案的非法者 。
  
  
  (作者系全国律协未保委副主任、北京青少年法律援助与研究中心副主任)

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